事實(shí)上，公益訴訟在發(fā)揮檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督職能時(shí)，必然會(huì)和問(wèn)責(zé)相聯(lián)系。既需要行政機(jī)關(guān)配合，又要對(duì)行政機(jī)關(guān)進(jìn)行法律監(jiān)督，這個(gè)兩難的問(wèn)題在公益訴訟中尤其突出。

“如果起訴后對(duì)一把手進(jìn)行問(wèn)責(zé)，那么一把手有顧慮就不能支持檢察機(jī)關(guān)工作。為此我們對(duì)于每一個(gè)法律的適用、政策的適用，甚至在執(zhí)行的后果上都進(jìn)行了仔細(xì)推敲。”吉林省檢察院行政檢察部副部長(zhǎng)王巖告訴北青報(bào)記者，檢察機(jī)關(guān)對(duì)此提出的原則是，以過(guò)去的事情完全處理好為目標(biāo)，如果在收到檢察建議后仍然不警醒、不改正、不履職的話，那應(yīng)該進(jìn)行問(wèn)責(zé)，“處理案件能達(dá)到既進(jìn)行了法律監(jiān)督、推行了公益訴訟試點(diǎn)工作的開展，又在適當(dāng)?shù)恼吆头稍试S的框架內(nèi)實(shí)現(xiàn)多贏”。

支點(diǎn)

撬動(dòng)伊通河全域治理

在“多贏”這個(gè)目標(biāo)的指引下，2016年2月15日，吉林省檢察院向吉林省政府發(fā)了一份檢察建議書。這份檢察建議是公益訴訟試點(diǎn)開展以來(lái)，全國(guó)首例由省檢察院向省政府發(fā)的檢察建議，背后是經(jīng)濟(jì)發(fā)展和環(huán)境保護(hù)的通盤考慮。

伊通河上游被垃圾滲濾液污染的問(wèn)題解決后，檢察機(jī)關(guān)發(fā)現(xiàn)更多的問(wèn)題沒(méi)有解決。蔡軍生向北青報(bào)記者介紹，伊通縣是一個(gè)小的農(nóng)業(yè)縣，常住人口是8萬(wàn)，流動(dòng)人口是5萬(wàn)，基本上沒(méi)有工業(yè)，“他們縣要想發(fā)展，沿河的這些廠子不能全都關(guān)了，而且，居民的生活污水管道沒(méi)有鋪設(shè)起來(lái)，很多生活污水直接傾倒在河水里面，兩岸的居民樓要跨河修理生活污水處理管道，這個(gè)費(fèi)用比直接在地上埋個(gè)管子還要高很多，他們縣財(cái)政處理不了，伊通縣委和縣政府領(lǐng)導(dǎo)表示，不能因?yàn)槲覀兪巧嫌尉筒荒茏屛覀儼l(fā)展，我們也想過(guò)好的生活啊，不能說(shuō)治理上游就讓我們窮著”。

檢察機(jī)關(guān)意識(shí)到，伊通河污染治理是一個(gè)系統(tǒng)工程，涉及管網(wǎng)修建、污水處理、河道治理、生態(tài)恢復(fù)、污染企業(yè)搬遷等一系列問(wèn)題，這些問(wèn)題不僅經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)薄弱、財(cái)力不足的伊通縣無(wú)法解決，整個(gè)四平市也解決不了，“要統(tǒng)一協(xié)調(diào)流域內(nèi)相關(guān)地方政府的人力、物力、財(cái)力”。

因此，吉林省檢察院向吉林省政府發(fā)出了這份檢察建議書，建議省政府把伊通河全流域治理的問(wèn)題通盤考慮。一同上交的還有省檢察院此前關(guān)于伊通河上游污染情況的調(diào)查報(bào)告。

據(jù)蔡軍生介紹，“省委書記和省長(zhǎng)都批示了這份報(bào)告，伊通河全流域治理工作已經(jīng)被納入《吉林省“十三五”發(fā)展規(guī)劃綱要》，在省級(jí)領(lǐng)導(dǎo)和各省級(jí)部門關(guān)注的情況下，伊通縣獲得了將近20億的財(cái)政支持，開始轉(zhuǎn)型發(fā)展。”

伊通縣副縣長(zhǎng)何旭明告訴北青報(bào)記者，檢察機(jī)關(guān)的建議使伊通河全流域發(fā)展被列入省“十三五”發(fā)展規(guī)劃，對(duì)伊通縣的發(fā)展起到推動(dòng)助力的作用。“我們意識(shí)到生態(tài)對(duì)于縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的支撐作用。目前正在對(duì)還存在的生態(tài)問(wèn)題進(jìn)行整改，用大環(huán)保、大生態(tài)的理念研究生態(tài)建設(shè)。”據(jù)他介紹，伊通縣在去年11月成為國(guó)家旅游局確定的全國(guó)第二批“國(guó)家全域旅游示范區(qū)”，正在編制打造綠色生態(tài)景觀，發(fā)展旅游服務(wù)業(yè)，帶動(dòng)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的規(guī)劃。

伊通河的長(zhǎng)春段也是綜合治理的關(guān)鍵一段。2月24日，北青報(bào)記者在長(zhǎng)春市區(qū)內(nèi)的伊通河岸邊看到，伊通河面被冰雪覆蓋，數(shù)十臺(tái)挖掘機(jī)揮動(dòng)著長(zhǎng)臂正在作業(yè)。據(jù)現(xiàn)場(chǎng)施工的一位工人介紹，從1月中旬開始，河道內(nèi)24小時(shí)不間斷作業(yè)，要在天氣轉(zhuǎn)暖水位上漲前完成伊通河的清淤工程。

此外，吉林省檢察院還向吉林省環(huán)保廳發(fā)了另一份檢察建議書，建議環(huán)保廳與住建廳聯(lián)合組織開展生活垃圾處理專項(xiàng)治理。

試驗(yàn)

訴前程序節(jié)約司法資源

行政公益訴訟從試點(diǎn)方案到司法實(shí)踐的過(guò)程中，檢察機(jī)關(guān)歷經(jīng)諸多考量，甚至是“糾結(jié)”。

比如第一份由省檢察院發(fā)給省政府的檢察建議書的出爐。“第一是沒(méi)有先例，第二，不知道省政府會(huì)持一個(gè)什么樣的態(tài)度，我們心里沒(méi)底。所以為了防止檢察建議書發(fā)了被政府回絕后我們檢察機(jī)關(guān)會(huì)很尷尬，我們走了黨內(nèi)請(qǐng)示程序，寫了一個(gè)案件情況，附帶著檢察建議書，報(bào)告給省委書記和省長(zhǎng)，他們都有簽批意見(jiàn)，說(shuō)按照檢察機(jī)關(guān)的建議去抓落實(shí)，批給常務(wù)副省長(zhǎng)，交給發(fā)改委，是這樣一層層落實(shí)。”張書華告訴北青報(bào)記者，檢察建議書在黨內(nèi)通過(guò)后，檢察機(jī)關(guān)按照法律程序，正式給省政府檢察建議書。

王巖也坦承“當(dāng)時(shí)壓力可大了”。伊通河是長(zhǎng)春市的母親河，如果把河源的污染揭露，就等于把伊通河整個(gè)沿線的污染情況曝光在媒體之下，老百姓的反應(yīng)可想而知。“所以我們那時(shí)候都在想這個(gè)事能不能做，做了影響大不大，畢竟過(guò)去是以犧牲環(huán)境為代價(jià)進(jìn)行經(jīng)濟(jì)發(fā)展的，現(xiàn)在又要保護(hù)環(huán)境，這對(duì)矛盾怎么解決。萬(wàn)一為了最高人民檢察院部署的公益訴訟試點(diǎn)工作，做了試點(diǎn)工作的內(nèi)容，但卻和當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展的步調(diào)不一致，影響當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)的發(fā)展，怎么辦”。

面對(duì)公益訴訟試點(diǎn)中存在的這些困難，吉林檢察機(jī)關(guān)的基本經(jīng)驗(yàn)是從兩方面突破。“一是高端決策，把所有的方案弄到省委省政府這個(gè)層面去決策;第二是想方設(shè)法說(shuō)服行政機(jī)關(guān)，爭(zhēng)取黨政領(lǐng)導(dǎo)和檢察機(jī)關(guān)形成共識(shí)，站在同一條線上非常重要。”張書華向北青報(bào)記者表示，以伊通河的案子為代表，公益訴訟試點(diǎn)工作從開始到現(xiàn)在是一點(diǎn)點(diǎn)來(lái)實(shí)現(xiàn)的，檢察機(jī)關(guān)邊學(xué)邊干，邊干邊摸索，一點(diǎn)點(diǎn)難題的破解，不是剛開始就能預(yù)見(jiàn)今天的結(jié)果。

張書華還用“三部曲”來(lái)形容檢察機(jī)關(guān)在行政公益訴訟中的工作流程。“第一是‘勸’，給你發(fā)個(gè)檢察建議書叫你改正，讓你啟動(dòng)內(nèi)部糾錯(cuò)程序，勸你你改了，皆大歡喜。”在行政公益訴訟案件中，訴前程序重在通過(guò)檢察建議的方式依法督促行政機(jī)關(guān)糾正違法行政行為。公益訴訟的目的在于糾正行政機(jī)關(guān)的違法行為，但是訴訟過(guò)程同樣需要成本。因此，訴前程序給予了行政機(jī)關(guān)糾正違法行為的機(jī)會(huì)，在成本支出較少的情況下解決問(wèn)題也避免了司法資源的浪費(fèi)。

“如果勸你不聽，那第二步‘告’，把你告上法庭，讓你當(dāng)被告，行政機(jī)關(guān)的負(fù)責(zé)人也怕上法庭當(dāng)被告，他覺(jué)得丟不起這個(gè)人。如果法院作出裁判，你仍拒不執(zhí)行，第三步就是‘罰’， 拒不執(zhí)行法院裁判的，可以依法對(duì)其負(fù)責(zé)人進(jìn)行司法拘留，就形成了勸、告、罰這樣一個(gè)層層遞進(jìn)、越來(lái)越嚴(yán)厲的行政訴訟體系，推動(dòng)行政部門履職。”張書華說(shuō)。

另一方面，行政公益訴訟能使各級(jí)行政機(jī)關(guān)和國(guó)家工作人員提高依法行政的意識(shí)和能力，推動(dòng)政府的行政效率。張書華說(shuō)：“行政公益訴訟是好事，因?yàn)闄z察院這把‘刀’可以幫行政機(jī)關(guān)削掉不依法行政這個(gè)‘把兒’，幫行政機(jī)關(guān)監(jiān)管隊(duì)伍。”蔡軍生告訴北青報(bào)記者：“地方黨政一把手每天需要處理的事情非常多，公益訴訟是一個(gè)辦法，通過(guò)法律手段把一個(gè)突出的環(huán)境問(wèn)題推到前臺(tái)，引起當(dāng)?shù)仡I(lǐng)導(dǎo)的重視，要不然一天事務(wù)繁雜，從哪個(gè)事開始干起，千頭萬(wàn)緒，不一定能夠注意到。”現(xiàn)在吉林省一級(jí)的行政部門搞業(yè)務(wù)培訓(xùn)，有一課就是如何避免被提起行政公益訴訟。

本版文并圖/本報(bào)記者邢穎