南方周末：那么國企人員呢？

馬懷德：現在，很多大型國企的領導由政府、國資委任命。這些由政府任命的國企人員也要接受監(jiān)察。

南方周末：我們經常在新聞中看到中紀委查處違規(guī)違紀行為的報道，但媒體對監(jiān)察部的作為少有提及，這是為什么？

馬懷德：十八大后提出全面從嚴治黨，加大反腐力度。監(jiān)察部與中央紀委合署辦公，業(yè)務部門是隨著中央紀委的第一紀檢監(jiān)察室、第二紀檢監(jiān)察室這樣設立的。監(jiān)察部干的事，實際就是中央紀委干的事。

紀檢部門也探索出一些新的反腐方式方法，對紀檢體制進行了一些改革。比如巡視、全面派駐等。尤其是2015年底，中央紀委共設置47家派駐機構，實現了對139家中央一級黨和國家機關的紀檢全覆蓋，包括立法機關、司法機關、政協、工青婦等人民團體。這些制度的熟練運用和發(fā)展，造成了“一條腿長、一條腿短”的不協調的問題。長的就是紀委系統。

而監(jiān)察部囿于只是一個政府部門，囿于行政監(jiān)察法賦予它的職能就是監(jiān)督政府機關及其任命的工作人員，也就是說只能在政府范圍內監(jiān)督。這就讓它變成了那條“短腿”。

這種情況下，國家監(jiān)察制度必須隨之調整、改變，否則就會出現很大的不協調，出現監(jiān)督空白地帶、出現監(jiān)察力不能及的地方。我想，這是設立國家監(jiān)察委員會最直接的原因，也是最重要的改變。

雖然現在紀律檢查的覆蓋面寬于監(jiān)察，但以后監(jiān)察的覆蓋面會更寬。因為紀檢只能管黨員。無論黨員還是非黨員，只要是公職人員，就要接受監(jiān)察委員會的有效監(jiān)督。

“半垂直的領導體制”

南方周末：《方案》要求三試點地區(qū)整合資源、調整結構。具體是指哪些資源？

馬懷德：目前的反腐敗資源力量有哪些？政府內部的監(jiān)察機關、審計機關、預防腐敗部門；政府外部的人民檢察院的反腐敗、反瀆職部門，以及檢察院內部的預防腐敗局。各種重要反腐職能分布在這些行政機關、司法機關中，多頭負責，資源分散，而且還有重復重疊之處。

為了建立起一個“集中統一、權威高效的監(jiān)察體系”，就要把這些反腐敗資源力量整合在一起。單靠協調肯定不行，要通過一個平臺重新分工整合。新設立的國家監(jiān)察委員會就是這樣一個平臺。

南方周末：整合之后，什么人來擔任國家監(jiān)察委員會的“一把手”？各級監(jiān)察委的人事任免等，是否仍由地方管理？

馬懷德：依照《方案》，黨的紀檢機關與監(jiān)察委員會合署辦公。在“一把手”的稱謂上，我認為應該是監(jiān)察委主任，因為1949年設立的中央人民政府人民監(jiān)察委員會就叫“主任”。

從目前的情形看，紀檢體制已經發(fā)生變化，以上級紀委為主，監(jiān)察業(yè)務也是這樣。如果地方各級監(jiān)察委與紀委都是一個機構兩塊牌子，那么在干部的考察、選聘、提名、任用上，監(jiān)察委也應該以上級為主，形成一種半垂直的領導體制。

南方周末：半垂直的領導體制，會加強監(jiān)察委員會的獨立性。在現行制度中，監(jiān)察機關的獨立性能否有效保障？

馬懷德：現在監(jiān)察機關的人財物雖然由地方負責，監(jiān)察的獨立性似乎不足，也影響監(jiān)察的權威性。但因為它是以黨的紀檢機關的身份出現，所以履職時要錢給錢、要人給人，在編制、資金、辦公條件等方面應該都能保障，獨立性不成問題。但對于審計、檢察院反貪反瀆等單純的監(jiān)察機關來說，權力行使的獨立性可能就會差一些。

南方周末：國家監(jiān)察委員會如何防止內部腐??？

馬懷德：對國家監(jiān)察委員會的監(jiān)督，無外乎內部、外部兩種途徑。十八大后，中紀委提出打鐵還需自身硬、防止燈下黑、信任不能代替監(jiān)督等自我監(jiān)督理念，也設置了相關的內部監(jiān)督機構。比如“紀檢監(jiān)察干部監(jiān)督室”，就是專門對內部人員進行監(jiān)督。

外部監(jiān)督來自人大監(jiān)督、社會監(jiān)督。各級人大產生監(jiān)察委這個機構，任命其人員、聽取其報告、對相關人員進行質詢，這些都是監(jiān)督的一部分。社會公眾監(jiān)督看似很虛，但因為來自媒體、老百姓各種方法手段的全方位、全天候監(jiān)督，人民群眾還可以通過舉報、投訴、來信來訪等傳統方式監(jiān)督，所以實際上比較“實”。

多種監(jiān)督中，最重要的就是法律的監(jiān)督。如果將行政監(jiān)察法修改為《國家監(jiān)察法》，通過法律明確監(jiān)察委的職責、權限、運轉程序、具體措施，并按照法定職責必須為、法無授權不可為的方式進行監(jiān)督，會有很好的效果。尤其對于這種權力大、涉及面廣的重要部門，更需要強化法律對其職權行使的有效監(jiān)管。

“在法律上受到更大約束”

南方周末：改革后，國家及地方各級監(jiān)察委員會將具備哪些監(jiān)察手段？

馬懷德：手段方面，目前的行政監(jiān)察法賦予監(jiān)察機關檢查權、調查權、建議權和行政處分權等。但由于有限的監(jiān)察手段分散于各個部門，且偏重事后監(jiān)督，所以一些方式方法在實踐中難以落實。

一旦改革，監(jiān)察委員會的監(jiān)察手段將得到優(yōu)化、豐富。除以往的監(jiān)察方法外，審計、反腐反瀆案件偵查等，都將集于一身。尤其對貪腐、瀆職案件的刑事偵查措施，過去只能由檢察院享有，紀檢監(jiān)察機關沒有這項權力。以后，監(jiān)察委也許可以使用刑事拘留、逮捕甚至監(jiān)視居住等手段。

這里還涉及偵查成本問題?，F在，紀委在查處違紀過程中只有黨內的手段措施，雖然也能收集一些證據，但筆錄、口供等要想成為司法程序中的證據都要經過檢察院的二次轉化。在這個過程中，不僅可能出現問題，還可能出現變數，造成無用功。監(jiān)察委員會如果享有反貪反瀆案件的偵查權，就大大減少了轉化的必要性。這不僅解決了限制違法違紀嫌疑人人身自由的合法性問題，還能填補紀檢機關與司法機關在銜接、協調過程中的障礙、漏洞，同時也會在法律上受到更大約束。

南方周末：未來接受監(jiān)察委員會調查、偵查時，違法違紀嫌疑人的權利如何保障？監(jiān)察委員會立案后，律師能否介入？

馬懷德：保障嫌疑人權利、律師介入的問題，要看監(jiān)察委員會設置過程中相關法律的制定和修改情況。比如將行政監(jiān)察法修改并更名為《國家監(jiān)察法》，同時修改刑事訴訟法。通過前者賦予監(jiān)察委反貪、反瀆案件刑事偵查的權力，通過后者明確此類案件由監(jiān)察委負責。這樣既能形成授權，又能形成法律上的規(guī)范和約束，對被調查人來說也是一種保護。

此外，人民檢察院組織法、審計法甚至全國人民代表大會組織法，很可能都要修改。盡管我個人認為，目前還不到修改憲法的時候，但如果仍然存有爭議或者認為法律基礎不夠堅實，也可以考慮修改憲法。這是一個非常龐大的系統工程。

南方周末：三省市的試點經驗會在何時向全國推開，現在是否有一個明確的時間表？

馬懷德：依照司法改革及其他改革試點的慣例，一般一兩年之內會有階段性成果。建立國家監(jiān)察委員會是一項很重要、很迫切的改革，我想2017年黨的十九大前后可能會有一些成果出現，或者在多地推開。

在行政監(jiān)察法及其他法律的修改時間上，應該也不會太久。當然，修法要與試點經驗結合，修改的必須是有定論的東西，不能反復修改。所以在試點成果顯現，準備向全國推行時，就是將這些經驗通過修法、立法方式上升為法律制度的時候了。