南方周末：那么國(guó)企人員呢？

馬懷德：現(xiàn)在，很多大型國(guó)企的領(lǐng)導(dǎo)由政府、國(guó)資委任命。這些由政府任命的國(guó)企人員也要接受監(jiān)察。

南方周末：我們經(jīng)常在新聞中看到中紀(jì)委查處違規(guī)違紀(jì)行為的報(bào)道，但媒體對(duì)監(jiān)察部的作為少有提及，這是為什么？

馬懷德：十八大后提出全面從嚴(yán)治黨，加大反腐力度。監(jiān)察部與中央紀(jì)委合署辦公，業(yè)務(wù)部門是隨著中央紀(jì)委的第一紀(jì)檢監(jiān)察室、第二紀(jì)檢監(jiān)察室這樣設(shè)立的。監(jiān)察部干的事，實(shí)際就是中央紀(jì)委干的事。

紀(jì)檢部門也探索出一些新的反腐方式方法，對(duì)紀(jì)檢體制進(jìn)行了一些改革。比如巡視、全面派駐等。尤其是2015年底，中央紀(jì)委共設(shè)置47家派駐機(jī)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)了對(duì)139家中央一級(jí)黨和國(guó)家機(jī)關(guān)的紀(jì)檢全覆蓋，包括立法機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)、政協(xié)、工青婦等人民團(tuán)體。這些制度的熟練運(yùn)用和發(fā)展，造成了“一條腿長(zhǎng)、一條腿短”的不協(xié)調(diào)的問(wèn)題。長(zhǎng)的就是紀(jì)委系統(tǒng)。

而監(jiān)察部囿于只是一個(gè)政府部門，囿于行政監(jiān)察法賦予它的職能就是監(jiān)督政府機(jī)關(guān)及其任命的工作人員，也就是說(shuō)只能在政府范圍內(nèi)監(jiān)督。這就讓它變成了那條“短腿”。

這種情況下，國(guó)家監(jiān)察制度必須隨之調(diào)整、改變，否則就會(huì)出現(xiàn)很大的不協(xié)調(diào)，出現(xiàn)監(jiān)督空白地帶、出現(xiàn)監(jiān)察力不能及的地方。我想，這是設(shè)立國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)最直接的原因，也是最重要的改變。

雖然現(xiàn)在紀(jì)律檢查的覆蓋面寬于監(jiān)察，但以后監(jiān)察的覆蓋面會(huì)更寬。因?yàn)榧o(jì)檢只能管黨員。無(wú)論黨員還是非黨員，只要是公職人員，就要接受監(jiān)察委員會(huì)的有效監(jiān)督。

“半垂直的領(lǐng)導(dǎo)體制”

南方周末：《方案》要求三試點(diǎn)地區(qū)整合資源、調(diào)整結(jié)構(gòu)。具體是指哪些資源？

馬懷德：目前的反腐敗資源力量有哪些？政府內(nèi)部的監(jiān)察機(jī)關(guān)、審計(jì)機(jī)關(guān)、預(yù)防腐敗部門；政府外部的人民檢察院的反腐敗、反瀆職部門，以及檢察院內(nèi)部的預(yù)防腐敗局。各種重要反腐職能分布在這些行政機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)中，多頭負(fù)責(zé)，資源分散，而且還有重復(fù)重疊之處。

為了建立起一個(gè)“集中統(tǒng)一、權(quán)威高效的監(jiān)察體系”，就要把這些反腐敗資源力量整合在一起。單靠協(xié)調(diào)肯定不行，要通過(guò)一個(gè)平臺(tái)重新分工整合。新設(shè)立的國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)就是這樣一個(gè)平臺(tái)。

南方周末：整合之后，什么人來(lái)?yè)?dān)任國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)的“一把手”？各級(jí)監(jiān)察委的人事任免等，是否仍由地方管理？

馬懷德：依照《方案》，黨的紀(jì)檢機(jī)關(guān)與監(jiān)察委員會(huì)合署辦公。在“一把手”的稱謂上，我認(rèn)為應(yīng)該是監(jiān)察委主任，因?yàn)?949年設(shè)立的中央人民政府人民監(jiān)察委員會(huì)就叫“主任”。

從目前的情形看，紀(jì)檢體制已經(jīng)發(fā)生變化，以上級(jí)紀(jì)委為主，監(jiān)察業(yè)務(wù)也是這樣。如果地方各級(jí)監(jiān)察委與紀(jì)委都是一個(gè)機(jī)構(gòu)兩塊牌子，那么在干部的考察、選聘、提名、任用上，監(jiān)察委也應(yīng)該以上級(jí)為主，形成一種半垂直的領(lǐng)導(dǎo)體制。

南方周末：半垂直的領(lǐng)導(dǎo)體制，會(huì)加強(qiáng)監(jiān)察委員會(huì)的獨(dú)立性。在現(xiàn)行制度中，監(jiān)察機(jī)關(guān)的獨(dú)立性能否有效保障？

馬懷德：現(xiàn)在監(jiān)察機(jī)關(guān)的人財(cái)物雖然由地方負(fù)責(zé)，監(jiān)察的獨(dú)立性似乎不足，也影響監(jiān)察的權(quán)威性。但因?yàn)樗且渣h的紀(jì)檢機(jī)關(guān)的身份出現(xiàn)，所以履職時(shí)要錢給錢、要人給人，在編制、資金、辦公條件等方面應(yīng)該都能保障，獨(dú)立性不成問(wèn)題。但對(duì)于審計(jì)、檢察院反貪反瀆等單純的監(jiān)察機(jī)關(guān)來(lái)說(shuō)，權(quán)力行使的獨(dú)立性可能就會(huì)差一些。

南方周末：國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)如何防止內(nèi)部腐?。?/p>

馬懷德：對(duì)國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)的監(jiān)督，無(wú)外乎內(nèi)部、外部?jī)煞N途徑。十八大后，中紀(jì)委提出打鐵還需自身硬、防止燈下黑、信任不能代替監(jiān)督等自我監(jiān)督理念，也設(shè)置了相關(guān)的內(nèi)部監(jiān)督機(jī)構(gòu)。比如“紀(jì)檢監(jiān)察干部監(jiān)督室”，就是專門對(duì)內(nèi)部人員進(jìn)行監(jiān)督。

外部監(jiān)督來(lái)自人大監(jiān)督、社會(huì)監(jiān)督。各級(jí)人大產(chǎn)生監(jiān)察委這個(gè)機(jī)構(gòu)，任命其人員、聽(tīng)取其報(bào)告、對(duì)相關(guān)人員進(jìn)行質(zhì)詢，這些都是監(jiān)督的一部分。社會(huì)公眾監(jiān)督看似很虛，但因?yàn)閬?lái)自媒體、老百姓各種方法手段的全方位、全天候監(jiān)督，人民群眾還可以通過(guò)舉報(bào)、投訴、來(lái)信來(lái)訪等傳統(tǒng)方式監(jiān)督，所以實(shí)際上比較“實(shí)”。

多種監(jiān)督中，最重要的就是法律的監(jiān)督。如果將行政監(jiān)察法修改為《國(guó)家監(jiān)察法》，通過(guò)法律明確監(jiān)察委的職責(zé)、權(quán)限、運(yùn)轉(zhuǎn)程序、具體措施，并按照法定職責(zé)必須為、法無(wú)授權(quán)不可為的方式進(jìn)行監(jiān)督，會(huì)有很好的效果。尤其對(duì)于這種權(quán)力大、涉及面廣的重要部門，更需要強(qiáng)化法律對(duì)其職權(quán)行使的有效監(jiān)管。

“在法律上受到更大約束”

南方周末：改革后，國(guó)家及地方各級(jí)監(jiān)察委員會(huì)將具備哪些監(jiān)察手段？

馬懷德：手段方面，目前的行政監(jiān)察法賦予監(jiān)察機(jī)關(guān)檢查權(quán)、調(diào)查權(quán)、建議權(quán)和行政處分權(quán)等。但由于有限的監(jiān)察手段分散于各個(gè)部門，且偏重事后監(jiān)督，所以一些方式方法在實(shí)踐中難以落實(shí)。

一旦改革，監(jiān)察委員會(huì)的監(jiān)察手段將得到優(yōu)化、豐富。除以往的監(jiān)察方法外，審計(jì)、反腐反瀆案件偵查等，都將集于一身。尤其對(duì)貪腐、瀆職案件的刑事偵查措施，過(guò)去只能由檢察院享有，紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)沒(méi)有這項(xiàng)權(quán)力。以后，監(jiān)察委也許可以使用刑事拘留、逮捕甚至監(jiān)視居住等手段。

這里還涉及偵查成本問(wèn)題?，F(xiàn)在，紀(jì)委在查處違紀(jì)過(guò)程中只有黨內(nèi)的手段措施，雖然也能收集一些證據(jù)，但筆錄、口供等要想成為司法程序中的證據(jù)都要經(jīng)過(guò)檢察院的二次轉(zhuǎn)化。在這個(gè)過(guò)程中，不僅可能出現(xiàn)問(wèn)題，還可能出現(xiàn)變數(shù)，造成無(wú)用功。監(jiān)察委員會(huì)如果享有反貪反瀆案件的偵查權(quán)，就大大減少了轉(zhuǎn)化的必要性。這不僅解決了限制違法違紀(jì)嫌疑人人身自由的合法性問(wèn)題，還能填補(bǔ)紀(jì)檢機(jī)關(guān)與司法機(jī)關(guān)在銜接、協(xié)調(diào)過(guò)程中的障礙、漏洞，同時(shí)也會(huì)在法律上受到更大約束。

南方周末：未來(lái)接受監(jiān)察委員會(huì)調(diào)查、偵查時(shí)，違法違紀(jì)嫌疑人的權(quán)利如何保障？監(jiān)察委員會(huì)立案后，律師能否介入？

馬懷德：保障嫌疑人權(quán)利、律師介入的問(wèn)題，要看監(jiān)察委員會(huì)設(shè)置過(guò)程中相關(guān)法律的制定和修改情況。比如將行政監(jiān)察法修改并更名為《國(guó)家監(jiān)察法》，同時(shí)修改刑事訴訟法。通過(guò)前者賦予監(jiān)察委反貪、反瀆案件刑事偵查的權(quán)力，通過(guò)后者明確此類案件由監(jiān)察委負(fù)責(zé)。這樣既能形成授權(quán)，又能形成法律上的規(guī)范和約束，對(duì)被調(diào)查人來(lái)說(shuō)也是一種保護(hù)。

此外，人民檢察院組織法、審計(jì)法甚至全國(guó)人民代表大會(huì)組織法，很可能都要修改。盡管我個(gè)人認(rèn)為，目前還不到修改憲法的時(shí)候，但如果仍然存有爭(zhēng)議或者認(rèn)為法律基礎(chǔ)不夠堅(jiān)實(shí)，也可以考慮修改憲法。這是一個(gè)非常龐大的系統(tǒng)工程。

南方周末：三省市的試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)會(huì)在何時(shí)向全國(guó)推開(kāi)，現(xiàn)在是否有一個(gè)明確的時(shí)間表？

馬懷德：依照司法改革及其他改革試點(diǎn)的慣例，一般一兩年之內(nèi)會(huì)有階段性成果。建立國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)是一項(xiàng)很重要、很迫切的改革，我想2017年黨的十九大前后可能會(huì)有一些成果出現(xiàn)，或者在多地推開(kāi)。

在行政監(jiān)察法及其他法律的修改時(shí)間上，應(yīng)該也不會(huì)太久。當(dāng)然，修法要與試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)結(jié)合，修改的必須是有定論的東西，不能反復(fù)修改。所以在試點(diǎn)成果顯現(xiàn)，準(zhǔn)備向全國(guó)推行時(shí)，就是將這些經(jīng)驗(yàn)通過(guò)修法、立法方式上升為法律制度的時(shí)候了。