武漢，中共中央機關(guān)舊址紀念館。在此召開的中共五大設(shè)立中央監(jiān)察委員會，這是中紀委的前身。1949年10月設(shè)立政務(wù)院人民監(jiān)察委員會。1949年11月，設(shè)立中紀委。1955年3月，又改為中共中央監(jiān)察委員會，“文革”中被撤銷。1978年12月，選舉產(chǎn)生新的中紀委。2016年監(jiān)察委員會試點啟動，監(jiān)察被賦予新的定義。

原標題：“法定職責必須為，法無授權(quán)不可為”

馬懷德解讀國家監(jiān)察委員會

2016年11月7日，中紀委監(jiān)察部網(wǎng)站發(fā)布消息，稱中共中央辦公廳印發(fā)《關(guān)于在北京市、山西省、浙江省開展國家監(jiān)察體制改革試點方案》(下稱《方案》)，部署在上述三省市設(shè)立各級監(jiān)察委員會。

《方案》提出，國家監(jiān)察體制改革是事關(guān)全局的“重大政治改革”，是建立在黨統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下的“國家反腐敗工作機構(gòu)”，要實施組織和制度創(chuàng)新，整合反腐敗資源力量，擴大監(jiān)察范圍，豐富監(jiān)察手段，實現(xiàn)對行使公權(quán)力的公職人員監(jiān)察全面覆蓋，建立集中統(tǒng)一、權(quán)威高效的監(jiān)察體系。根據(jù)《方案》，試點地區(qū)的監(jiān)察委員會將與紀委合署辦公。

此外，2016年10月27日通過的十八屆六中全會公報中寫道，“各級黨委應(yīng)當支持和保證同級人大、政府、監(jiān)察機關(guān)、司法機關(guān)等對國家機關(guān)及公職人員依法進行監(jiān)督”。這是中國官方首次將“監(jiān)察機關(guān)”與人大、政府、司法機關(guān)一并提及。

“過去是‘一府兩院’制，今后可能就是‘一府一委兩院’制。之所以設(shè)立一委，就是要加強對一府兩院和其他公職人員的監(jiān)督。”中國政法大學(xué)副校長馬懷德說。

馬懷德

馬懷德是中國行政法學(xué)研究會會長，中紀委特邀監(jiān)察員?！斗桨浮烦雠_兩個半月前，他曾在中央黨校《學(xué)習(xí)時報》刊發(fā)題為《通過修法完善國家監(jiān)察體制》的文章。

在接受南方周末記者采訪時，馬懷德表示，從多數(shù)國家在監(jiān)察領(lǐng)域行之有效的做法來看，有幾點經(jīng)驗可資借鑒：一是保障監(jiān)察機關(guān)的獨立性、權(quán)威性；二是對國家權(quán)力運行實施全面監(jiān)察；三是賦予與監(jiān)察機關(guān)地位和作用相匹配的多元、有效的監(jiān)察手段。如果設(shè)立國家監(jiān)察委員會，中國監(jiān)察體系面臨的上述問題，都將得到改善。

“一府兩院”加“一委”

南方周末：《方案》將此次改革稱為“事關(guān)全局的重大政治改革”，這樣的表述較為罕見，是否有什么特殊含義？

馬懷德：以前中央文件中的表述多為“政治體制改革”。體制主要指機構(gòu)、職能、權(quán)限以及機構(gòu)之間關(guān)系的調(diào)整。此次改革是整個監(jiān)察制度的重新構(gòu)建，涉及面很廣，關(guān)系到憲法、法律制度。

《方案》的目的就是要設(shè)立一個與國務(wù)院平行、獨立于政府機構(gòu)之外的監(jiān)察機關(guān)，也就是國家監(jiān)察委員會。我們可以稱之為“一府一委兩院”制度。之所以設(shè)立“一委”，就是要加強對一府兩院和其他公職人員的監(jiān)督。它所產(chǎn)生的影響，可能不亞于1998年、2003年的兩次國務(wù)院機構(gòu)改革。從這個角度看，用“事關(guān)全局的重大政治改革”是比較恰如其分的。

南方周末：《方案》提出，在試點省市，由省級人大產(chǎn)生省級監(jiān)察委員會，作為行使國家監(jiān)察職能的專責機關(guān)。為什么要由人大產(chǎn)生？

馬懷德：因為我國實行人民代表大會制度，全國人大是最高權(quán)力機關(guān)。所以監(jiān)察委員會由人大產(chǎn)生、向人大報告工作并對人大負責，是符合憲法基本原則的。另外，地方各級都有人大，所以監(jiān)察委員會也要在地方各級設(shè)立，不僅僅是國家一級的監(jiān)察委員會。

這里還涉及改革國家監(jiān)察體制的憲法依據(jù)問題。依據(jù)憲法，全國人大有權(quán)制定設(shè)立國家機構(gòu)的法律，也可以做出設(shè)立國家機構(gòu)的決定。在全國人大閉會期間，全國人大常委會可以行使全國人大的權(quán)力，包括做出設(shè)立國家監(jiān)察委員會的決定。

而且近年來，全國人大常委會授權(quán)決定的領(lǐng)域和范圍，也已經(jīng)不限于立法領(lǐng)域，比如《關(guān)于授權(quán)最高人民法院、最高人民檢察院在部分地區(qū)開展刑事案件速裁程序試點工作的決定》《關(guān)于授權(quán)在部分地區(qū)開展人民陪審員制度改革試點工作的決定》等。因此，全國人大常委會可以通過授權(quán)的方式設(shè)立國家監(jiān)察機關(guān)。

南方周末：《方案》為什么選擇北京、山西、浙江作為試點省市？北京作為政治中心，被選為政治改革試點的先例并不多見。

馬懷德：作為一種猜測，我想，把重大的政治改革試點放在首都具有一種示范作用。無論是試點的現(xiàn)狀、基礎(chǔ)，還是反腐建設(shè)、制度建設(shè)的保障條件，北京可能比其他地方要強。

山西是近年來的反腐重點區(qū)，十八大后反腐工作成效顯著，探索出了一些工作方法。在這樣的地方搞試點，也有其獨特價值。

至于浙江，作為一個民營企業(yè)發(fā)達、經(jīng)濟發(fā)達的東部省份，進行監(jiān)察委員會試點時，在體制、機制的設(shè)立、運行、實踐效果上可能遇到更多的問題，也能積累更多的經(jīng)驗，便于下一步向全國總結(jié)推廣。

“一條腿長、一條腿短”

南方周末：《方案》強調(diào)，要“實現(xiàn)對行使公權(quán)力的公職人員監(jiān)察全面覆蓋”。全面覆蓋具體包括哪些人群？是否無一例外？

馬懷德：依據(jù)現(xiàn)在的行政監(jiān)察法，監(jiān)察部門的覆蓋范圍只包括國家行政機關(guān)及其公務(wù)員，以及國家行政機關(guān)任命的其他人員。這個范圍窄于公務(wù)員法。我國的公務(wù)員法很特殊，調(diào)整對象不僅僅是行政機關(guān)工作人員，也包含了立法機關(guān)、司法機關(guān)、各黨派和主要人民團體的公職人員等。只要你是行使公權(quán)力、由財政供養(yǎng)，都算廣義的公務(wù)員。今后，監(jiān)察委員會的監(jiān)察范圍會與公務(wù)員法持平，比如法院、檢察院、醫(yī)院、學(xué)校等都在監(jiān)察之列。