福建地處我國(guó)東南沿海丘陵地區(qū)，素有“八山一水一分田”之稱。全省耕地2004萬(wàn)畝，約占土地總面積的十分之一，是全國(guó)人均耕地最少的省份之一。山高坡陡和地塊小而散的自然條件，決定了福建省耕地后備資源不足。改革開(kāi)放以后，福建省經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展駛?cè)肟燔嚨?，不可避免地占用了大量耕地，耕地保護(hù)形勢(shì)嚴(yán)峻。因此，保護(hù)耕地，堅(jiān)守紅線，是全省各級(jí)政府和國(guó)土資源部門的職責(zé)擔(dān)當(dāng)。

近些年，福建省認(rèn)真貫徹落實(shí)最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度，按照嚴(yán)守耕地紅線和生態(tài)紅線、推進(jìn)生態(tài)國(guó)土建設(shè)的總體要求，切實(shí)履行耕地保護(hù)責(zé)任目標(biāo)，扎實(shí)推進(jìn)耕地保護(hù)各項(xiàng)工作。

嚴(yán)守耕地保護(hù)紅線

2000年至今，福建省已連續(xù)18年守住了耕地保護(hù)紅線目標(biāo)。為確保耕地保有量和基本農(nóng)田保護(hù)面積不低于土地利用總體規(guī)劃確定的目標(biāo)，福建堅(jiān)持“嚴(yán)”字當(dāng)頭守紅線。

據(jù)介紹，福建省按照國(guó)家考核省級(jí)政府耕地保護(hù)責(zé)任目標(biāo)的要求，嚴(yán)格落實(shí)各級(jí)政府的耕地保護(hù)責(zé)任，著力構(gòu)建耕地保護(hù)共同責(zé)任機(jī)制。

每年年初，省政府都與各設(shè)區(qū)市市長(zhǎng)簽訂年度耕地保護(hù)目標(biāo)責(zé)任書，明確各地耕地保有量及基本農(nóng)田保護(hù)面積、年度補(bǔ)充耕地?cái)?shù)量和土地整理任務(wù)等。市、縣、鄉(xiāng)三級(jí)政府也層層簽訂耕地保護(hù)目標(biāo)責(zé)任書，共同推進(jìn)耕地保護(hù)各項(xiàng)責(zé)任目標(biāo)的落實(shí)。

截至目前，福建省按照國(guó)土資源部、農(nóng)業(yè)部的部署，共劃定永久基本農(nóng)田面積1609.55萬(wàn)畝，超過(guò)國(guó)家下達(dá)福建省的保護(hù)任務(wù)。劃定后，全省永久基本農(nóng)田平均等別比劃定前提高0.03等;水田面積較劃定前提高1.87%，坡度小于15度耕地面積較劃定前提高0.25%，確保了劃定質(zhì)量。全省城市周邊基本農(nóng)田達(dá)50多萬(wàn)畝，與河流、湖泊、山體、綠化帶等生態(tài)屏障共同形成城市開(kāi)發(fā)的實(shí)體邊界，優(yōu)化了城市空間格局。

省國(guó)土資源廳有關(guān)負(fù)責(zé)人表示，永久基本農(nóng)田一經(jīng)劃定，將與規(guī)劃調(diào)整完善數(shù)據(jù)庫(kù)一并納入國(guó)土資源遙感監(jiān)測(cè)一張圖和綜合監(jiān)管平臺(tái)，作為土地審批、衛(wèi)片執(zhí)法、土地督查等工作的重要依據(jù)。任何單位和個(gè)人不得擅自占用，或者擅自改變用途。

“近些年，全省新增建設(shè)用地總量特別是占用耕地呈逐年減少趨勢(shì)。”省國(guó)土資源廳有關(guān)負(fù)責(zé)人表示，全省各相關(guān)部門嚴(yán)格執(zhí)行土地利用總體規(guī)劃和年度計(jì)劃，強(qiáng)化城鄉(xiāng)建設(shè)用地剛性約束和土地用途管制，嚴(yán)控總量，優(yōu)化增量，盤活存量，提高建設(shè)用地利用效率。在建設(shè)項(xiàng)目選址時(shí)，引導(dǎo)建設(shè)項(xiàng)目在符合規(guī)劃和產(chǎn)業(yè)布局的區(qū)域內(nèi)落位。在土地利用和審批環(huán)節(jié)，積極推動(dòng)節(jié)約集約利用土地，鼓勵(lì)和引導(dǎo)工業(yè)項(xiàng)目、城鎮(zhèn)建設(shè)使用存量土地和低丘緩坡荒灘等未利用地，確保建設(shè)項(xiàng)目盡量不占或少占用耕地。

確保耕地占補(bǔ)平衡

“破舊房屋變耕地，使用權(quán)仍歸我們，不僅不用掏一分錢，縣里還給補(bǔ)貼，真是好事!”在霞浦縣松城街道寶清村，村民李伏松在自家菜園里對(duì)舊村復(fù)墾項(xiàng)目侃侃而談。

該村村民主任溫斌介紹說(shuō)，霞浦縣對(duì)寶清村實(shí)施造福工程和地質(zhì)災(zāi)害點(diǎn)搬遷后，村里的50多座老舊房子成了“空心房”。為提高廢舊土地的利用率，縣里對(duì)這些破舊房屋進(jìn)行拆除，經(jīng)土方平整、土地翻耕、田埂修筑、土壤改良等措施，復(fù)墾為耕地后交付村民使用，全村可新增耕地28.1畝。同時(shí)還投資新建了總長(zhǎng)為1885米的機(jī)耕路3條，方便群眾生產(chǎn)。

“舊村復(fù)墾可解決農(nóng)村居民點(diǎn)布局零散問(wèn)題，促進(jìn)村莊集聚、布局合理，土地復(fù)墾整理形成的標(biāo)準(zhǔn)化耕地，又可改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和農(nóng)民生活條件。”省國(guó)土資源廳有關(guān)負(fù)責(zé)人介紹說(shuō)，這項(xiàng)工作通過(guò)城鄉(xiāng)土地增減掛鉤的政策創(chuàng)新，將復(fù)墾新增耕地指標(biāo)有償對(duì)抵城市經(jīng)營(yíng)性房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)占用耕地指標(biāo)，達(dá)到了城市反哺農(nóng)村和統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的目的。

2010年以來(lái)，全省已經(jīng)實(shí)施和正在實(shí)施的舊村復(fù)墾項(xiàng)目有3260個(gè)，整治規(guī)模16.2萬(wàn)畝，可新增耕地面積15萬(wàn)畝。同時(shí)，全省實(shí)現(xiàn)舊村復(fù)墾新增耕地指標(biāo)對(duì)接約10萬(wàn)畝，通過(guò)指標(biāo)有償轉(zhuǎn)讓，城市經(jīng)營(yíng)性房地產(chǎn)用地出讓收益向農(nóng)村建設(shè)轉(zhuǎn)移總資金達(dá)284億元,其中23個(gè)貧困縣收益106億元。這些轉(zhuǎn)讓指標(biāo)收益除了用于舊村復(fù)墾費(fèi)用外，其余部分返回農(nóng)村用于土地整治及新農(nóng)村、小城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施、公共設(shè)施建設(shè),助力貧困地區(qū)脫貧。

舊村復(fù)墾僅僅是福建省探索補(bǔ)充耕地機(jī)制的一個(gè)縮影。多年來(lái)，福建省各級(jí)各相關(guān)部門積極探索，切實(shí)把占補(bǔ)掛鉤、占一補(bǔ)一和占優(yōu)補(bǔ)優(yōu)等耕地占補(bǔ)平衡政策規(guī)定落實(shí)到位。

2014年底，《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)國(guó)土資源節(jié)約集約利用的意見(jiàn)》(閩委發(fā)〔2014〕24號(hào))出臺(tái)，進(jìn)一步強(qiáng)化地方政府耕地占補(bǔ)平衡的主體責(zé)任，規(guī)定自2015年起，建設(shè)項(xiàng)目占用耕地的，改革原來(lái)由省廳統(tǒng)籌安排耕地占補(bǔ)平衡掛鉤，變?yōu)橛墒?、縣(區(qū))自行負(fù)責(zé)落實(shí)補(bǔ)充耕地，嚴(yán)格執(zhí)行“占一補(bǔ)一、先補(bǔ)后占”“占優(yōu)補(bǔ)優(yōu)、占水田補(bǔ)水田”。市、縣(區(qū))無(wú)法落實(shí)耕地占補(bǔ)掛鉤的，可以通過(guò)異地有償調(diào)劑實(shí)現(xiàn)。

為持續(xù)推進(jìn)補(bǔ)充耕地，福建省嚴(yán)格補(bǔ)充耕地任務(wù)考核，每年年初由省政府根據(jù)建設(shè)占用耕地預(yù)測(cè)量確定全省年度補(bǔ)充耕地任務(wù)，并綜合考慮各地歷年建設(shè)占用耕地實(shí)際量和耕地后備資源狀況在年初切塊下達(dá)各地。年度補(bǔ)充耕地任務(wù)實(shí)行指令性管理，每年初由省國(guó)土資源廳考核各地上一年度補(bǔ)充耕地完成情況，允許耕地后備資源匱乏地區(qū)通過(guò)有償調(diào)劑受讓其他地區(qū)超額完成年度補(bǔ)充耕地任務(wù)。年度補(bǔ)充耕地任務(wù)未完成的，在整改到位前，除省及省以上重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目外，暫停受理其非農(nóng)業(yè)建設(shè)占用耕地申請(qǐng)。

2010年以來(lái)，隨著補(bǔ)充耕地項(xiàng)目成本和質(zhì)量要求日益提高，全省各地普遍提高了土地開(kāi)發(fā)整理和復(fù)墾項(xiàng)目的補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)。其中，土地整理補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)從每畝平均2300元提高到3000元以上，耕地開(kāi)發(fā)從每畝不到2000元提高到8000元以上，對(duì)整治耕地使用有機(jī)肥的，每畝增加200元補(bǔ)貼。

此外，福建省還出臺(tái)了《福建省土地整理復(fù)墾開(kāi)發(fā)專項(xiàng)資金使用管理暫行辦法》，明確土地整治項(xiàng)目的資金來(lái)源、分配使用、激勵(lì)約束等，規(guī)范土地整治資金使用管理。對(duì)國(guó)土部門實(shí)施的高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)項(xiàng)目，資金按照“預(yù)撥+清算+獎(jiǎng)勵(lì)”的方式進(jìn)行分配，先按上一年度竣工驗(yàn)收數(shù)進(jìn)行清算，再根據(jù)本年度建設(shè)任務(wù)進(jìn)行預(yù)撥，對(duì)建設(shè)任務(wù)完成情況好的地區(qū)實(shí)行獎(jiǎng)勵(lì)。

“十二五”以來(lái)，全省補(bǔ)充耕地81萬(wàn)畝，連續(xù)18年實(shí)現(xiàn)耕地占補(bǔ)平衡，確保全省耕地、基本農(nóng)田保護(hù)面積穩(wěn)定，促進(jìn)了土地資源的可持續(xù)利用和社會(huì)經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展。

加強(qiáng)耕地質(zhì)量建設(shè)

“果真沒(méi)看錯(cuò)，今年的收成很好。”福清綠澤農(nóng)業(yè)生態(tài)開(kāi)發(fā)有限公司董事長(zhǎng)陳小燕說(shuō)，“這片田雖是復(fù)墾的水田，但土壤質(zhì)量非常好，基礎(chǔ)設(shè)施也很便利，有利于規(guī)模經(jīng)營(yíng)和管理。”

2016年，福清啟動(dòng)建設(shè)項(xiàng)目占用耕地耕作層剝離與再利用試點(diǎn)項(xiàng)目。2016年底，該市首批耕作層剝離與再利用項(xiàng)目——高厝村的舊村復(fù)墾項(xiàng)目一通過(guò)專家驗(yàn)收，福清綠澤農(nóng)業(yè)生態(tài)開(kāi)發(fā)有限公司就將其流轉(zhuǎn)了下來(lái)。福清綠澤農(nóng)業(yè)生態(tài)開(kāi)發(fā)有限公司管理人員林文說(shuō)，流轉(zhuǎn)手續(xù)辦妥后，公司馬上就種上水稻，從目前收成來(lái)看，這片復(fù)墾水田每畝水稻單季收450多公斤谷子，品相與相鄰的千畝永久性基本農(nóng)田沒(méi)區(qū)別，市場(chǎng)反饋很好。

近幾年，福建省積極開(kāi)展耕地表土剝離再利用，將征用耕地表土用于農(nóng)村土地整治和舊村復(fù)墾客土，有效地提高了耕地質(zhì)量。在資金支持方面，規(guī)定利用剝離優(yōu)質(zhì)耕作層客土，客土厚度達(dá)30厘米以上的土地開(kāi)發(fā)、土地復(fù)墾類項(xiàng)目，按驗(yàn)收確認(rèn)的新增耕地面積，新增水田的每畝增加補(bǔ)助不超過(guò)2萬(wàn)元，新增水澆地、旱地的每畝增加補(bǔ)助不超過(guò)1萬(wàn)元。土地整理項(xiàng)目(含土壤改良項(xiàng)目)按驗(yàn)收確認(rèn)的客土覆土面積，每畝增加補(bǔ)助資金不超過(guò)0.2萬(wàn)元。此外，福建省還積極開(kāi)展旱地改水田提質(zhì)改造項(xiàng)目，出臺(tái)了《旱地改水田項(xiàng)目工程建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)》《旱地改水田項(xiàng)目立項(xiàng)指南》《旱地改水田項(xiàng)目驗(yàn)收指南》等。

為了加強(qiáng)耕地質(zhì)量提升和保護(hù)，各地在實(shí)施土地開(kāi)發(fā)、整理和復(fù)墾項(xiàng)目中，通過(guò)完善工程建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，嚴(yán)格項(xiàng)目稽查和驗(yàn)收規(guī)范，建立耕地質(zhì)量等級(jí)評(píng)價(jià)制度，鼓勵(lì)開(kāi)發(fā)建設(shè)優(yōu)質(zhì)耕地，提高補(bǔ)充耕地的水田比例等，切實(shí)保證補(bǔ)充耕地有量有質(zhì)。

“十二五”以來(lái)，福建省完成了715萬(wàn)畝高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)任務(wù)。許多地方以土地整治為契機(jī)，優(yōu)化土地利用結(jié)構(gòu)和布局，實(shí)現(xiàn)了規(guī)模效益。根據(jù)《福建省高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)規(guī)劃(2016—2020年)》，全省“十三五”期間高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)任務(wù)851萬(wàn)畝以上，高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)由政府主導(dǎo)，發(fā)展改革、財(cái)政、國(guó)土資源、農(nóng)業(yè)、水利、農(nóng)業(yè)綜合開(kāi)發(fā)、煙草等有關(guān)部門共同參與，建立了部門聯(lián)席會(huì)議制度、項(xiàng)目信息備案制度等。

創(chuàng)新耕地保護(hù)機(jī)制

2017年，明溪縣與長(zhǎng)樂(lè)區(qū)交易增減掛鉤指標(biāo)200畝，交易金額達(dá)8600萬(wàn)元;交易補(bǔ)充耕地指標(biāo)200畝，交易金額達(dá)4000萬(wàn)元。

“像這樣的補(bǔ)充耕地山海協(xié)作方式，是福建省鼓勵(lì)的。”省國(guó)土資源廳有關(guān)負(fù)責(zé)人表示，2014年福建省出臺(tái)《福建省國(guó)土資源廳關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)耕地占補(bǔ)平衡工作的通知》，鼓勵(lì)耕地后備資源相對(duì)充足的山區(qū)市、縣(區(qū))加大補(bǔ)充耕地力度，異地有償調(diào)劑補(bǔ)充耕地指標(biāo)，并通過(guò)實(shí)施產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移、支持基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等多種方式，調(diào)動(dòng)補(bǔ)充耕地地區(qū)保護(hù)耕地的積極性。據(jù)介紹，福建省建立了省級(jí)補(bǔ)充耕地指標(biāo)交易平臺(tái)，補(bǔ)充耕地指標(biāo)調(diào)劑規(guī)定應(yīng)在平臺(tái)上對(duì)接。指標(biāo)調(diào)劑收益用于耕地保護(hù)、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展。

據(jù)介紹，福建省近年來(lái)不斷加強(qiáng)補(bǔ)充耕地項(xiàng)目監(jiān)管，建立了補(bǔ)充耕地遠(yuǎn)程監(jiān)管制度。根據(jù)該監(jiān)管制度，縣級(jí)國(guó)土資源部門使用GNSS移動(dòng)設(shè)備，采集、上傳項(xiàng)目現(xiàn)場(chǎng)營(yíng)銷;省、設(shè)區(qū)市國(guó)土資源部門通過(guò)省監(jiān)測(cè)監(jiān)管系統(tǒng)，根據(jù)現(xiàn)場(chǎng)影像對(duì)項(xiàng)目實(shí)施和驗(yàn)收情況進(jìn)行檢查、復(fù)核，加大對(duì)補(bǔ)充耕地項(xiàng)目的全程監(jiān)管。

但存方寸地，留與子孫耕。站在新的歷史起點(diǎn)上，回顧過(guò)去，展望未來(lái)，福建省耕地保護(hù)工作任重道遠(yuǎn)。

“像保護(hù)大熊貓一樣保護(hù)耕地。”省國(guó)土資源廳有關(guān)負(fù)責(zé)人強(qiáng)調(diào)，新常態(tài)下進(jìn)一步加強(qiáng)耕地保護(hù)，要讓市場(chǎng)機(jī)制在資源配置中發(fā)揮決定性的作用，同時(shí)更好地發(fā)揮政府的作用。要在嚴(yán)格管控同時(shí)，激勵(lì)、約束多措并舉，調(diào)動(dòng)各方面積極性。要整合相關(guān)資金，通過(guò)市場(chǎng)機(jī)制、利益調(diào)節(jié)，建立耕地保護(hù)獎(jiǎng)補(bǔ)機(jī)制，對(duì)承擔(dān)耕地保護(hù)任務(wù)的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織、新型經(jīng)營(yíng)主體和農(nóng)民要進(jìn)行獎(jiǎng)補(bǔ)。要推進(jìn)形成層層落實(shí)目標(biāo)、層層壓實(shí)責(zé)任、人人節(jié)約用地、人人保護(hù)耕地的風(fēng)氣，為中華民族偉大復(fù)興構(gòu)筑堅(jiān)實(shí)的資源基礎(chǔ)。