私圍湖泊3萬(wàn)畝，多次整治不到位。生態(tài)環(huán)境部對(duì)此專項(xiàng)督察——

洞庭1.8萬(wàn)米矮圍 13天全拆除

本報(bào)記者 王云娜

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10多年間，洞庭湖上，一名私企老板陸續(xù)壘砌了長(zhǎng)達(dá)1.8萬(wàn)米的矮圍和3座節(jié)制閘，形成了3萬(wàn)畝私圍湖泊。湖南省委省政府多次嚴(yán)令整治，但只取得了部分效果。今年5月底，生態(tài)環(huán)境部組成督察組，對(duì)此問(wèn)題開(kāi)展專項(xiàng)督察，13天時(shí)間，矮圍和節(jié)制閘已全部被拆除。私圍湖泊如何建成?矮圍為何“拆不動(dòng)”?未來(lái)如何加強(qiáng)規(guī)劃，還洞庭一湖清水?

被譽(yù)為“長(zhǎng)江之腎”的洞庭湖，是我國(guó)乃至世界范圍內(nèi)的重要濕地。東洞庭與南洞庭交匯處，被河流沖刷出一個(gè)約3萬(wàn)畝的湖洲，橫跨湖南岳陽(yáng)、益陽(yáng)兩地市，沅江、湘陰等縣市。落水為洲、漲水為湖，被當(dāng)?shù)乩习傩辗Q作下塞湖的這片湖洲既是蘆葦田，又是天然湖場(chǎng)。

10多年前，一個(gè)原本在下塞湖上做蘆葦生意的私企老板陸續(xù)投資近2億元，非法壘砌了長(zhǎng)達(dá)18692.6米的矮圍和3座節(jié)制閘。這一巨大的矮圍將湖洲水域與洞庭湖阻隔開(kāi)來(lái)，影響了濕地生物多樣性和湖區(qū)行洪。2014年以來(lái)，湖南省委省政府多次嚴(yán)令整治，相關(guān)市縣也采取了一些行動(dòng)，但只取得了部分效果，沒(méi)有從根本上解決問(wèn)題。

今年5月底，生態(tài)環(huán)境部組成督察組，對(duì)此問(wèn)題開(kāi)展專項(xiàng)督察，指出相關(guān)地方和部門(mén)存在整改工作長(zhǎng)期滯后、矮圍拆除流于形式、驗(yàn)收考核走過(guò)場(chǎng)、上報(bào)情況弄虛作假、工作不嚴(yán)不實(shí)等問(wèn)題。湖南省及益陽(yáng)、岳陽(yáng)兩市，在專項(xiàng)督察組進(jìn)駐期間，迅速啟動(dòng)非法矮圍全面拆除工作。“拆圍”攻堅(jiān)戰(zhàn)持續(xù)13天，到6月中旬，下塞湖泥土堆砌的矮圍和用于調(diào)節(jié)水位的節(jié)制閘已全部被拆除，結(jié)束了其對(duì)洞庭湖長(zhǎng)達(dá)17年的侵占。

地方監(jiān)管不力，私人圍湖筑堤

蜿蜒的草尾河自西向東流經(jīng)沅江市，下塞湖北面的河段被稱為赤磊洪道，是汛期行洪的重要通道。6月27日，記者從赤磊洪道沿岸的渡口登上下塞湖的北部。放眼望去，矮圍已被夷平，矮圍北邊的節(jié)制閘拆除后，內(nèi)湖與洪道相連，下塞湖基本恢復(fù)原貌，融入了洞庭湖。

矮圍，簡(jiǎn)單說(shuō)就是人為筑造的堤壩。被拆除的下塞湖矮圍，是洞庭湖中最大的私建矮圍，建造者名叫夏順安，家住下塞湖對(duì)岸的沅江市漉湖蘆葦場(chǎng)。

夏順安此前接受媒體采訪以及沅江市水利局詢問(wèn)時(shí)承認(rèn)，他從2001年開(kāi)始建堤圈地，在里面種樹(shù)、養(yǎng)魚(yú)。大規(guī)模建設(shè)堤圍則始于2012年，到翌年秋，加高的堆土場(chǎng)及轉(zhuǎn)運(yùn)路相繼“封閉”成環(huán)狀，圍湖基本形成。據(jù)水利部門(mén)測(cè)量，矮圍圍堤周長(zhǎng)1.8萬(wàn)多米，堤高為33.5米至35.5米，頂寬8米至15米，底寬約80米。

記者調(diào)查發(fā)現(xiàn)，下塞湖沅江區(qū)域的土地所有權(quán)和經(jīng)營(yíng)管理權(quán)歸屬沅江市漉湖蘆葦場(chǎng)。2001年以來(lái)，夏順安與漉湖蘆葦場(chǎng)陸續(xù)簽訂相關(guān)協(xié)議，先是承包葦山，后來(lái)變?yōu)樽赓U湖洲。根據(jù)2011年雙方簽訂的下塞湖湖洲租賃承包合同補(bǔ)充協(xié)議，承包至2040年3月31日止。

記者翻閱這些合同發(fā)現(xiàn)，2011年以前，夏順安與漉湖蘆葦場(chǎng)簽訂的合同或協(xié)議書(shū)里未涉及圍湖等內(nèi)容，但2011年簽訂的補(bǔ)充協(xié)議卻明確，如果夏順安擅自在湖洲大興土建工程和水利工程建設(shè)，如抬洲、圍湖等，漉湖蘆葦場(chǎng)有權(quán)單方終止合同。與此同時(shí)，夏順安與湘陰縣湖洲管委會(huì)簽訂的所有蘆葦購(gòu)銷(xiāo)合同均明確，夏順安作為乙方只能進(jìn)行正常的蘆葦生產(chǎn)和銷(xiāo)售，不得擅自在洲土內(nèi)攔湖筑壩。

擅自搭建矮圍的行為，違反了《中華人民共和國(guó)防洪法》以及《湖南省濕地保護(hù)條例》等法律法規(guī)。湘潭大學(xué)法學(xué)院副院長(zhǎng)吳勇教授表示，1998年起施行的防洪法規(guī)定，擅自在江河、湖泊上建設(shè)防洪工程和其他水工程、水電站的，責(zé)令停止違法行為。2005年，《湖南省濕地保護(hù)條例》出臺(tái)，明確“嚴(yán)格控制開(kāi)墾或者占用濕地”。

由于地方黨委和政府監(jiān)管不力等一系列原因，相關(guān)法律法規(guī)和合約在私人圍湖面前成為一紙空文，夏順安長(zhǎng)達(dá)10多年的圍湖筑堤行為沒(méi)有被禁止。

生態(tài)環(huán)境部專項(xiàng)督察組在調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，巨型矮圍的建設(shè)還包括節(jié)制閘和圍堤上的建筑等，非法建設(shè)活動(dòng)一直持續(xù)到2015年3月，被矮圍圍住的面積約為3萬(wàn)畝。矮圍內(nèi)濕地植被逐漸被陸生植被替代，且業(yè)主在矮圍內(nèi)投餌養(yǎng)魚(yú)、開(kāi)展畜禽養(yǎng)殖，糞污排放嚴(yán)重影響內(nèi)湖水質(zhì)。

專家表示，洞庭湖有防洪的功能，矮圍建在防洪道上阻礙了行洪。同時(shí)，矮圍對(duì)魚(yú)類(lèi)洄游影響很大，進(jìn)而影響周邊生物多樣性。

多次整治不到位，存在走過(guò)場(chǎng)現(xiàn)象

黨的十八大以來(lái)，湖南鐵腕整治“一湖四水”，誓還洞庭湖一湖清水。

2016年5月，湖南省政府辦公廳印發(fā)《洞庭湖區(qū)養(yǎng)殖環(huán)境整治專項(xiàng)行動(dòng)實(shí)施方案》，要求2017年底前，全面清理拆除洞庭湖矮圍網(wǎng)圍，并嚴(yán)格控制洞庭湖新增人工養(yǎng)殖設(shè)施。

同年12月13日，湖南省畜牧水產(chǎn)局和湖南省財(cái)政廳聯(lián)合發(fā)文明確：洞庭湖非法矮(土)圍所有涵閘需全部拆除，以矮(土)圍最低方位的閘口為中心向兩邊延伸，拆除不少于圍堤總長(zhǎng)度的20%，拆除高度以矮(土)圍堤腳水平面為標(biāo)準(zhǔn)，達(dá)到與外湖相通。

記者從沅江市、湘陰縣了解到，兩地在落實(shí)省里的拆除標(biāo)準(zhǔn)時(shí)，將拆除長(zhǎng)度定為境內(nèi)堤壩長(zhǎng)度的20%左右，并且督促夏順安拆除。但督察組在調(diào)查時(shí)發(fā)現(xiàn)，兩地拆除矮圍的長(zhǎng)度雖基本達(dá)到要求，但拆除位置并不是以矮圍最低方位的閘口為中心向兩邊延伸，而是自行更換了拆除位置。此外，三個(gè)節(jié)制閘的拆除不徹底，沒(méi)有達(dá)到內(nèi)湖和外湖完全連通的要求。

據(jù)國(guó)家環(huán)境保護(hù)督察辦公室督察二處負(fù)責(zé)人邢長(zhǎng)城介紹，非法矮圍網(wǎng)圍拆除后，要由縣里自查、報(bào)驗(yàn)收材料，再由省市兩級(jí)驗(yàn)收考核。下塞湖矮圍明明沒(méi)有按標(biāo)準(zhǔn)要求拆除，卻通過(guò)了省市兩級(jí)驗(yàn)收，說(shuō)明在拆除和驗(yàn)收時(shí)都存在走過(guò)場(chǎng)的現(xiàn)象。

去年4月，湖南省防汛抗旱指揮部下達(dá)了《關(guān)于南洞庭湖下塞湖矮圍、水閘等阻水建筑物的清障令》，認(rèn)為2016年專項(xiàng)整治行動(dòng)中提出的功能性摧毀標(biāo)準(zhǔn)較低，拆除后仍然嚴(yán)重阻礙行洪，限兩地政府于2017年5月31日之前將下塞湖矮圍及水閘全部拆除，恢復(fù)湖洲原貌，確保行洪安全。

“下塞湖處在湘資沅澧四水交匯處，區(qū)域比較重要，也是洞庭湖行洪防洪的重要區(qū)域，但從清障令下達(dá)至我們專項(xiàng)督察時(shí)的一年多時(shí)間內(nèi)，相關(guān)拆除要求依舊沒(méi)有得到執(zhí)行。”邢長(zhǎng)城說(shuō)。

沅江市和湘陰縣的水利部門(mén)曾多次對(duì)夏順安進(jìn)行立案查處或是下達(dá)整改責(zé)任書(shū)，但沒(méi)有取得很好的效果。兩地干部普遍認(rèn)為，執(zhí)法難度太大，且被執(zhí)法對(duì)象動(dòng)輒組織眾多群眾強(qiáng)行阻擾，致使執(zhí)法難以取得效果。

“湖南省曾要求，在2014年底前就應(yīng)全面拆除違法違規(guī)矮圍網(wǎng)圍設(shè)施，恢復(fù)洞庭湖水域、灘涂、湖洲原貌。2016年5月又再次提出明確要求，益陽(yáng)、岳陽(yáng)兩市均據(jù)此制訂專項(xiàng)整治方案，其中益陽(yáng)市及湘陰縣均明確要求2016年底前全面完成非法矮圍清理拆除工作。但直到今年5月，下塞湖矮圍都沒(méi)有徹底拆除，拆除的部分也未達(dá)標(biāo)準(zhǔn)要求，拆除工作一拖再拖，說(shuō)明地方黨委和政府及有關(guān)部門(mén)存在不敢動(dòng)真碰硬、履職盡責(zé)不到位等問(wèn)題。”邢長(zhǎng)城說(shuō)。

記者實(shí)地采訪時(shí)，有基層執(zhí)法人員反映，相關(guān)法律法規(guī)只規(guī)定了哪些行為在禁止之列，但對(duì)于這些違禁行為該如何處罰卻沒(méi)有明確，這也讓他們?cè)趫?zhí)法時(shí)產(chǎn)生了“畏難情緒”。

對(duì)此，吳勇表示，現(xiàn)階段部分法律法規(guī)確實(shí)在責(zé)任承擔(dān)方面缺乏相應(yīng)的規(guī)定，但在生態(tài)環(huán)境保護(hù)方面，可以在《中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)法》找到處罰依據(jù)，并根據(jù)《中華人民共和國(guó)行政處罰法》以及《中華人民共和國(guó)行政強(qiáng)制法》的相關(guān)規(guī)定采取措施制止違法行為，“不應(yīng)該面對(duì)違法行為，不采取任何制止措施”。

多頭管理露弊端，恢復(fù)生態(tài)需規(guī)劃

記者從督察組獲悉，下塞湖矮圍長(zhǎng)期頂風(fēng)違法建設(shè)，開(kāi)展非法養(yǎng)殖，對(duì)洞庭湖局部區(qū)域生態(tài)環(huán)境和行洪安全造成嚴(yán)重影響，群眾對(duì)于清拆不力反映強(qiáng)烈。

一些基層工作人員向記者表示，下塞湖矮圍“拆不動(dòng)”，主要原因是干部主動(dòng)作為不夠、政治站位不高、法紀(jì)意識(shí)不強(qiáng)、工作不嚴(yán)不實(shí)。

沅江、湘陰兩地的一些干部認(rèn)為，下塞湖沒(méi)有管到位，暴露出多頭管理存在的弊端。湖洲形態(tài)特殊，不同的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)行為分屬水利、航運(yùn)、漁業(yè)、林業(yè)、環(huán)保、建設(shè)和旅游等部門(mén)。同時(shí)，洞庭湖區(qū)被劃分為三個(gè)保護(hù)區(qū)，各部門(mén)、保護(hù)區(qū)之間難以握指成拳、形成合力。

中國(guó)科學(xué)院洞庭湖濕地生態(tài)系統(tǒng)觀測(cè)研究站站長(zhǎng)謝永宏建議，打破濕地保護(hù)區(qū)之間的壁壘，以洞庭湖濕地生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能整體提升來(lái)制定洞庭湖保護(hù)的整體規(guī)劃。益陽(yáng)南洞庭湖自然保護(hù)區(qū)沅江市管理局副局長(zhǎng)萬(wàn)獻(xiàn)軍認(rèn)為，為了監(jiān)管更加有力，應(yīng)由一個(gè)部門(mén)對(duì)涉洞庭湖保護(hù)的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)行為進(jìn)行全流程管理，實(shí)現(xiàn)誰(shuí)管理誰(shuí)負(fù)責(zé)。

6月3日至15日，沅江市和湘陰縣打響了全面拆除下塞湖矮圍的戰(zhàn)役。上百臺(tái)大型機(jī)械來(lái)到矮圍上作業(yè)，終于將下塞湖18692.6米長(zhǎng)的矮圍以及矮圍上的違法建筑全部拆除，湖洲的原貌正在慢慢恢復(fù)。

萬(wàn)獻(xiàn)軍介紹，今年5月，下塞湖沅江區(qū)域有1萬(wàn)畝面積被劃入了南洞庭湖自然保護(hù)區(qū)的試驗(yàn)區(qū)，靠近大堤的部分則作為發(fā)展的預(yù)留地，“自然保護(hù)區(qū)內(nèi)，所有破壞生態(tài)環(huán)境的項(xiàng)目和經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)活動(dòng)將被嚴(yán)格禁止，我們會(huì)加大日常巡查力度。”

謝永宏認(rèn)為，下塞湖矮圍被拆除之后，恢復(fù)生態(tài)的核心，就是要有整體規(guī)劃，以強(qiáng)化生態(tài)功能為主，比如行洪和保護(hù)生態(tài)系統(tǒng)結(jié)構(gòu)的完整性等。

(萬(wàn)麗君參與采寫(xiě))