原標(biāo)題：國家中心城市爭奪戰(zhàn)

《中國新聞周刊》記者|蔡如鵬

有消息稱，《全國城鎮(zhèn)體系規(guī)劃(2016-2030)》最終將確定4個全球城市(北京、廣州、上海、深圳)和11個國家中心城市(天津、重慶、沈陽、南京、武漢、成都、西安、杭州、青島、鄭州、廈門)。

北京城市建筑群一角。北京、上海、天津、廣州在2005年被確定為首批國家中心城市。圖/GETTY

在剛剛結(jié)束的全國兩會上，國家中心城市是部分省市代表熱議的一個話題。

3月9日，李克強總理來到陜西代表團，與代表共同審議報告。西安市委書記王永康在發(fā)言時提出，目前，國家明確了8個國家中心城市，沒有一個位于占國土面積近三分之一的西北地區(qū)，建議國家將西安列入國家中心城市，帶動引領(lǐng)西北的發(fā)展。

對此，李克強回應(yīng)說，“陜西是過去西北局的所在地，大秦帝國也是從關(guān)中起來的。你們研究一下，可以考慮，如果銜接好，給國務(wù)院專門寫報告，盡可能給予支持。把西安作為西北的龍頭，揚起來。”

總理的這一表態(tài)，給了西安代表極大的鼓舞。據(jù)《西安晚報》披露，當(dāng)天下午，國家發(fā)改委由副秘書長帶隊，17個司局的相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)就來到陜西代表團召開對接會，現(xiàn)場收集建議清單，征求代表意見。

在對接會上，國家發(fā)改委回應(yīng)說，西安已經(jīng)具備條件建設(shè)國家中心城市，目前正在編制關(guān)中城市群規(guī)劃，其中對西安的城市定位做了描述，批復(fù)后會把西安定位為國家中心城市。

熱議國家中心城市的，還有河南、湖北、四川、湖南等有城市入圍或有望入圍省市的代表。

“鄭州是中國的中心，既是河南的省會，也是天地之中。”全國人大代表、著名作家二月河(凌解放)在發(fā)言中說，在鄭州建設(shè)國家中心城市，可以對周邊城市起到極大的輻射帶動作用，促進周邊地區(qū)的經(jīng)濟社會發(fā)展，不僅可以帶動河南省的進一步發(fā)展，而且可以對全國乃至全世界發(fā)揮出更為強大的區(qū)位優(yōu)勢和吸引力。

據(jù)河南當(dāng)?shù)孛襟w調(diào)查，在50歲以下人群中，“鄭州建設(shè)國家中心城市”是最關(guān)心的兩會話題，超過了創(chuàng)業(yè)、互聯(lián)網(wǎng)、社會保障等熱詞。

難產(chǎn)的城鎮(zhèn)體系規(guī)劃

國家中心城市的正式提出，最早是在2005年。當(dāng)時，中國城市規(guī)劃設(shè)計研究院(以下簡稱中規(guī)院)受建設(shè)部(現(xiàn)住建部)委托，在編制《全國城鎮(zhèn)體系規(guī)劃(2006-2010年)》過程中，首次使用了這個概念。不過當(dāng)年并沒有引起廣泛的關(guān)注。

《全國城鎮(zhèn)體系規(guī)劃》是城鄉(xiāng)規(guī)劃的綱領(lǐng)性文件，是國家推進新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的綜合空間規(guī)劃平臺。依據(jù)《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》，由國務(wù)院城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門會同國務(wù)院有關(guān)部門，定期組織編制該規(guī)劃，用于指導(dǎo)省域城鎮(zhèn)體系規(guī)劃、城市總體規(guī)劃的編制。

在那輪編制過程中，中規(guī)院認(rèn)為，應(yīng)該在城鎮(zhèn)體系的最高位置設(shè)立國家中心城市，讓它們在金融、管理、文化和交通等方面發(fā)揮重要的中心和樞紐作用，并在規(guī)劃中把北京、上海、天津、廣州4個大城市確定為首批國家中心城市。

但遺憾的是，這個規(guī)劃2007年雖然由建設(shè)部上報給了國務(wù)院，但一直沒有得到批復(fù)。

2010年，住建部根據(jù)城市發(fā)展的新形勢，又編制了新一輪的《全國城鎮(zhèn)體系規(guī)劃(2010-2020)》。在那輪規(guī)劃中，中規(guī)院又在國家中心城市的名單中增加了重慶。當(dāng)年2月，住建部對外公布了規(guī)劃的草案，但與上一輪《全國城鎮(zhèn)體系規(guī)劃》一樣，國務(wù)院也沒有對其作出批復(fù)。

2014年3月，中共中央、國務(wù)院印發(fā)了《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃(2014—2020年)》，對未來城鎮(zhèn)化的發(fā)展路徑、主要目標(biāo)和戰(zhàn)略任務(wù)，提出了明確要求。為了落實這個規(guī)劃，2015年，中規(guī)院再次啟動了《全國城鎮(zhèn)體系規(guī)劃(2016-2030)》的編制工作。

中規(guī)院副院長李迅在接受《中國新聞周刊》采訪時解釋說，《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃》是國家對城鎮(zhèn)化發(fā)展的一個頂層設(shè)計，主要是確定城鎮(zhèn)化的目標(biāo)和策略，帶有宏觀性、戰(zhàn)略性，而《全國城鎮(zhèn)體系規(guī)劃(2016-2030)》則是在按照前者的總目標(biāo)，具體落實城鎮(zhèn)的空間布局。

去年，有媒體披露說，正在編制的《全國城鎮(zhèn)體系規(guī)劃(2016-2030)》將要構(gòu)建一個“十百千萬”的城鎮(zhèn)體系，即十個國家中心城市、一百個國家特色城市、一千個中小城市和一萬個特色鎮(zhèn)。

這一消息公開后，很多城市都表示要爭取進入國家中心城市之列。據(jù)《中國新聞周刊》不完全統(tǒng)計，沈陽、南京、武漢、長沙、成都、鄭州、杭州、西安、青島、寧波、廈門等都加入了這場競賽。

按照計劃，《全國城鎮(zhèn)體系規(guī)劃(2016-2030)》應(yīng)該于2016年完成并上報國務(wù)院審批。但至今，該規(guī)劃仍未上報國務(wù)院。

2016年10月29日，中規(guī)院原院長李曉江在參加“第13屆中國城市規(guī)劃學(xué)科發(fā)展論壇”時曾對與會者表示，“當(dāng)前我國在推動建立空間規(guī)劃體系，各個部門的規(guī)劃打架打得很厲害，我們的工作已經(jīng)做了大半年了，還沒有到最后結(jié)束的時候，這個工作給了我們很大壓力。”

記者注意到，在《全國城鎮(zhèn)體系規(guī)劃(2016-2030)》編制過程中，2016年4月、12月，國務(wù)院先后批復(fù)了發(fā)改委上報的《成渝城市群發(fā)展規(guī)劃》和《促進中部地區(qū)崛起“十三五”規(guī)劃》。在這兩份文件中，提出支持成都、武漢和鄭州建設(shè)國家中心城市。

值得注意的是，成都、武漢、鄭州成為國家中心城市的途徑，和此前的北京、上海、廣州、天津、重慶并不一樣。這五座城市成為國家中心城市的主要文件，是國務(wù)院對它們各自城市總體規(guī)劃的直接批復(fù)。

依據(jù)《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》規(guī)定，直轄市、省會城市以及國務(wù)院確定的城市，其總體規(guī)劃必須上報國務(wù)院批復(fù)。其中，國務(wù)院確定的城市一般是指計劃單列市、歷史文化名城、城市人口超過100萬，以及國務(wù)院認(rèn)為重要的城市。

去年底，有消息稱，《全國城鎮(zhèn)體系規(guī)劃(2016-2030)》最終將確定4個全球城市(北京、廣州、上海、深圳)和11個國家中心城市(天津、重慶、沈陽、南京、武漢、成都、西安、杭州、青島、鄭州、廈門)。

“這只是眾多備選方案中的一種，并不是最終方案。”一位接近規(guī)劃編制的知情人告訴《中國新聞周刊》，目前規(guī)劃的編制已基本完成，但由于各部委意見不統(tǒng)一，仍處于討論階段。

今年兩會期間，住建部部長陳政高在接受記者采訪時也表示，國家已陸續(xù)定位了多個國家中心城市，下一步還將繼續(xù)推進，還會產(chǎn)生新的國家中心城市，但具體數(shù)量目前還沒有確定。

“要帶動周邊發(fā)展”

國家中心城市處于城鎮(zhèn)體系的最高層級，也被稱為塔尖城市。

按照中規(guī)院的設(shè)想，國家中心城市對外要具有相當(dāng)?shù)膰H影響力和競爭力，能代表國家參與國際競爭，推動國際政治、經(jīng)濟、文化和社會等方面的交流與合作;對內(nèi)則是經(jīng)濟活動和資源配置的中樞，是國家綜合交通和信息網(wǎng)絡(luò)的樞紐，是科教、文化和創(chuàng)新中心，具備引領(lǐng)、輻射和集散功能。

中規(guī)院為什么要提出國家中心城市這個概念?李曉江曾解釋說，他們在研究中發(fā)現(xiàn)，國家之間的競爭本質(zhì)上是城市的競爭，所有的發(fā)達(dá)國家，都有非常發(fā)達(dá)的中心城市，這些中心城市的作用往往超出了區(qū)域和國土。

“比如紐約、倫敦、巴黎，它們在國際金融、貿(mào)易等方面起到舉足輕重的作用，在全球都有重要的影響力。”李曉江說，“中國是不是也要建設(shè)一批在國家和區(qū)域擁有強大的輻射帶動能力的中心城市，能代表國家參與到國際競爭中去，由此提出了建設(shè)國家中心城市的概念。”

國家發(fā)改委國土開發(fā)與地區(qū)經(jīng)濟研究所綜合室主任賈若祥在接受《中國新聞周刊》采訪時說，一般而言，城市都是在一定區(qū)域范圍內(nèi)投入產(chǎn)出效率比較高的地方，區(qū)域性中心城市更是所在經(jīng)濟區(qū)內(nèi)投入產(chǎn)出效率最高的地方。

“通過建設(shè)中心城市，可以促進生產(chǎn)要素向重點區(qū)域集聚，從而實現(xiàn)此經(jīng)濟區(qū)內(nèi)生產(chǎn)效率的最大化。”賈若祥說，強化中心城市的龍頭帶動作用，還能促進生產(chǎn)要素在經(jīng)濟區(qū)內(nèi)的順暢流動，推動國家行政區(qū)經(jīng)濟向經(jīng)濟區(qū)經(jīng)濟的轉(zhuǎn)變。

此外，規(guī)劃建設(shè)國家中心城市也被認(rèn)為是緩解大城市病的一劑良藥。李迅告訴《中國新聞周刊》，中國的城鎮(zhèn)化進程還有20年左右的時間，還有3億人要進城，將來城市如何發(fā)展?如何布局?這些都需要有頂層設(shè)計。

2015年12月，中央財經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室副主任楊偉民在重慶出席一個論壇時曾表示，“十三五”期間，將加速發(fā)展一批中心城市，承擔(dān)全國性的功能，帶動區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，形成經(jīng)濟發(fā)展新的增長節(jié)點。“中國要解決北京這樣特大城市存在的城市病，需要再有10個類似北京這樣的中心城市才行。”

中國社會科學(xué)院城市發(fā)展與環(huán)境研究所研究員劉治彥在接受《中國新聞周刊》采訪時表達(dá)了相同的觀點。他認(rèn)為，北上廣深等一線城市由于基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)等方面的優(yōu)勢，產(chǎn)生了很強的虹吸效應(yīng)，區(qū)域間的差距越來越大。

“只有形成更多的經(jīng)濟增長極，才能促進欠發(fā)達(dá)地區(qū)發(fā)展，同時緩解一線大城市的壓力。”劉治彥說，“國家提出創(chuàng)建國家中心城市，正是順應(yīng)了這種趨勢。”

在中規(guī)院的方案中，國家中心城市應(yīng)該具備五大功能：綜合服務(wù)功能、產(chǎn)業(yè)集群功能、物流樞紐功能、開放高地功能和人文凝聚功能。

從這些功能中不難看出，作為塔尖城市的國家中心城市，除了需要具備強勁的綜合實力外，還應(yīng)該能夠起到引領(lǐng)、輻射作用。

“我們平時所講的一線城市、二線城市，是從城市個體出發(fā)，以城市的收入水平、城市房價等重要指標(biāo)為參照，討論的是個體對城市的印象。”李曉江說：“但是我們討論國家中心城市，強調(diào)的是它帶動區(qū)域發(fā)展的能力，它在區(qū)域中的引領(lǐng)輻射作用、在國際國內(nèi)的影響力。”

發(fā)揮對城市群的引領(lǐng)作用、促進城市群協(xié)同一體發(fā)展，被認(rèn)為是建設(shè)國家中心城市的重要意義。今年兩會期間，住建部部長陳政高在談到國家中心城市的作用時說，一句話概括就是“要帶動周邊發(fā)展”。

李迅告訴《中國新聞周刊》，如何篩選國家中心城市?中規(guī)院有一套嚴(yán)格的評價指標(biāo)體系，會對城市的各方面進行綜合評估。評估的內(nèi)容包括人口規(guī)模、經(jīng)濟實力、文化競爭力、進出口貿(mào)易、創(chuàng)新能力、交通條件、資本支配能力、國際化程度以及所在的城市群的地位，等等。

“一句話，不是一個單一的評價標(biāo)準(zhǔn)。”他舉例說，有些城市人口規(guī)模很大，但地理位置不具中心性;有的地理條件很好，但經(jīng)濟實力不強;有的經(jīng)濟實力很強，但輻射帶動作用不夠……這些都不能成為國家中心城市。

在眾多評價指標(biāo)中，李迅認(rèn)為，最重要的還是城市職能。他說，“國家中心城市要發(fā)揮的職能是在完成國家戰(zhàn)略的過程中，起到支撐、服務(wù)、輻射、帶動作用。”

不過，值得注意的是，盡管目前已有8座城市被認(rèn)可為國家中心城市，但這種“認(rèn)可”還只是一種愿景。“國家希望它們能夠朝這個方向努力，起到帶動周邊地區(qū)發(fā)展的作用。”劉治彥對《中國新聞周刊》說，“但最后能不能成，還要靠它們自身的努力。”