李克軍。攝影|《中國新聞周刊》記者 董潔旭

原標(biāo)題：一位縣委書記眼中的官場

《中國新聞周刊》記者|霍思儀

本文首發(fā)于2016年11月25日總第782期《中國新聞周刊》

每天早上六點(diǎn)半起床，八點(diǎn)半到崗，每周至少有兩天看文件到晚上八九點(diǎn)，三四天出去應(yīng)酬。接待領(lǐng)導(dǎo)，會見客商，拉關(guān)系，建人脈，每周可以在家安心吃晚飯的時(shí)間不足三天。

做了八年半縣(市)委書記的李克軍，形容這種工作狀態(tài)是“白加黑，五加二”。他對《中國新聞周刊》說，做縣委書記期間，感受最深的是壓力大，責(zé)任重，“哪個(gè)方面出了亂子，都不好向上級和百姓交待。”

1996年3月，李克軍開始在黑龍江省哈爾濱市延壽縣擔(dān)任縣委書記。2002年，調(diào)任阿城市(縣級市)市委書記。2004年，他進(jìn)入黑龍江省委巡視組成為一名巡視專員，直到2011年7月退休。

退休后的李克軍似乎有些“另類”，他不像別的老干部每天釣魚、練書法、樂樂呵呵地在家養(yǎng)老，他要繼續(xù)做一件在他的子女看來冒風(fēng)險(xiǎn)的事兒：寫一本書，記錄下縣委書記這個(gè)群體的真實(shí)狀態(tài)，他們的理想與欲望、尷尬與無奈，在現(xiàn)實(shí)面前發(fā)自人性的選擇以及對自己的拷問。

李克軍坦承，縣委書記也是普普通通的人，既不是天使，也不是魔鬼，而他想做的不過是在這本書里說說真話。

2008年到2012年，他創(chuàng)作完成《縣委書記們的主政謀略》。全書共收集近110多位縣委書記的真實(shí)故事，其中20多位是李克軍親自走訪，剩余的則源自新聞報(bào)道、資料搜集或可靠信源。

通過這些真實(shí)案例，李克軍生動(dòng)地勾勒出了中國基層縣域的官場生態(tài)，詳細(xì)地闡述了縣委書記的行為準(zhǔn)則和為官之道，以及其背后深層的邏輯。

權(quán)力

“家有千口，主事一人。”

今年66歲的李克軍在縣鄉(xiāng)跟老百姓打交道久了，更喜歡用一些俗語對《中國新聞周刊》解釋基層的權(quán)力運(yùn)作。他坦率地指出，縣委書記是縣級政權(quán)的核心人物，在公務(wù)員職級序列中雖然僅僅屬于處級干部，但作為黨和國家各項(xiàng)決策運(yùn)行的“終點(diǎn)站”，縣委書記的權(quán)力很大。

首先，縣委書記掌握著實(shí)際的用人權(quán)。雖然按照《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用工作條例》，從形式上看，現(xiàn)在的縣委書記對干部選拔任用僅有三項(xiàng)無足輕重的權(quán)力：一是對組織部門的具體方案具有審查和是否上會討論的決定權(quán);二是具有和其他縣級領(lǐng)導(dǎo)干部同樣的測評、推薦權(quán);三是在常委會上，對已經(jīng)通過諸多程序確定的擬任免人員，具有和其他常委同樣的任免投票權(quán)。但實(shí)際上，縣委書記可以對干部選任工作進(jìn)行程度不同的把控，比如決定什么時(shí)間動(dòng)手調(diào)整干部，或向分管干部工作的副書記或組織部長以商量的口氣，提出比較具體的意見。

李克軍指出，只要縣委書記通過各種渠道委婉地表達(dá)出自己的意圖，很少有人會說不。

李克軍任縣委書記期間，他們提名縣里的一個(gè)干部做副縣長，上級領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)卻沒有同意，李克軍于是親自給該領(lǐng)導(dǎo)打電話，陳述了這名干部的優(yōu)點(diǎn)，隨后該干部順利上任。

對縣管官員而言，縣委書記可以決定其任免和去留。對地級市市管干部而言，縣委書記的建議權(quán)也有一定分量，因?yàn)樯霞壗M織部門和上級黨委往往會尊重縣委書記的意見。

縣委書記對干部任用有話語權(quán)，很容易轉(zhuǎn)化為更多的權(quán)力。

除了干部任用外，縣委書記還程度不同地掌握了整個(gè)縣的實(shí)際財(cái)權(quán)和涉及金錢的各種工程項(xiàng)目。按照現(xiàn)行體制，一般是縣長和縣財(cái)政局掌財(cái)權(quán)。但實(shí)際上，具體的錢怎么用，用在哪兒，縣委書記也可以左右。大額資金也會通過正規(guī)的程序，比如召開縣委常委會進(jìn)行審核，但無論怎樣，資金使用的最終決定權(quán)掌握在縣委書記手中。至于有很大獲利空間的工程項(xiàng)目，雖然是縣長、副縣長和建設(shè)局長負(fù)責(zé)工程項(xiàng)目的發(fā)包，但實(shí)際操作中，縣委書記想包給誰，也有辦法搞定，相應(yīng)的官場“潛規(guī)則”由此衍生。

如在任何一個(gè)現(xiàn)場辦公或常委討論的場合，發(fā)言的順序須按照“大家心知肚明”的規(guī)定，先是副職，然后是縣長，最后由書記一錘定音。

李克軍說，中國正處于法治社會的轉(zhuǎn)型期， 現(xiàn)行的法規(guī)政策往往與基層的實(shí)際情況不符，因此需要縣委書記根據(jù)更加復(fù)雜的現(xiàn)實(shí)進(jìn)行決策和決斷。尤其是當(dāng)很多上級布置的工作時(shí)間緊迫時(shí)，即使是出于提高工作效率的目的，也需要確定一個(gè)人的權(quán)威。這種情況下，個(gè)人的威力和魅力往往容易被放大。

李克軍認(rèn)為，縣委書記的權(quán)力“既大又小”。

這里所謂的“大”，是說他們的權(quán)力涵蓋面寬、機(jī)動(dòng)性大，大部分公共事務(wù)可以在縣(市)范圍內(nèi)得到處理，也可以說“非規(guī)施政”的空間比較大。所謂“小”，是指改革發(fā)展中的一些重要問題，縣(市)在法定的權(quán)限內(nèi)無法解決，即“合法權(quán)力”相對小。要辦成一件事或者平息某些不容拖延的社會矛盾，有時(shí)需要先斬后奏或斬而不奏;有時(shí)則需要打政策、法律的“擦邊球”，甚至不得不“闖紅燈” “越紅線”，“走鋼絲”“打險(xiǎn)牌”，采取某些政策法規(guī)依據(jù)不夠充分的措施甚至違規(guī)手段，才能實(shí)現(xiàn)既定工作目標(biāo)或維持正常運(yùn)轉(zhuǎn)。

縣委書記們稱之為“靈活變通”。

變通

最典型的靈活變通體現(xiàn)在招商引資中。

2004年，李克軍在阿城市(縣級市)任市委書記期間，曾經(jīng)和一家大型乳業(yè)集團(tuán)洽談投資，對方提出，除了在征地、稅收上給予優(yōu)恵外，還需政府補(bǔ)貼兩千萬設(shè)備購置款，如果條件滿足，愿意在阿城市投資建廠。為了可預(yù)期的經(jīng)濟(jì)收益和整個(gè)縣的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，李克軍和幾大班子反復(fù)協(xié)商后，最終還是咬牙答應(yīng)了這家企業(yè)的要求。

談及最后妥協(xié)的原因，李克軍說得實(shí)在：“不給他就不來。來了之后會帶來收益，不給就上別的地方了。”

這種妥協(xié)雖是為了當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)發(fā)展，但的確客觀上違背了國家關(guān)于招商引資不得有過度優(yōu)惠政策的規(guī)定。李克軍說，國家有兩條高壓線，一是不能以各種方式白送土地，即減免土地出讓金;二是對于要在當(dāng)?shù)赝顿Y的企業(yè)，不能減、免或返稅。但在實(shí)際施政中，尤其是中西部等欠發(fā)達(dá)地區(qū)，所有招商引資項(xiàng)目在這兩條上都有突破，土地出讓金有的全免，有的減半，稅收一般是免二減三，即免除二年，減半收取稅收三年。

當(dāng)然，各地的縣委書記們不會明目張膽地違反政策，而是會另辟蹊徑，靈活變通地達(dá)到自己的目的。

以土地出讓金為例，既然政策規(guī)定不許減免，那縣委書記就采取先收后返的方式，即按照規(guī)定走招拍掛程序，將出讓的地塊拍賣給投資企業(yè)后，企業(yè)依規(guī)支付政府相應(yīng)的土地出讓金，無論這個(gè)錢是企業(yè)真的自己掏，還是政府私下借錢給企業(yè)讓他交，但這個(gè)錢必須要在賬上體現(xiàn)出來。

隨后，政府再通過財(cái)政辦法，以支持工業(yè)發(fā)展基金的名義，將這筆錢返還給企業(yè)。實(shí)際上，相當(dāng)于企業(yè)免費(fèi)獲得了這塊土地。

稅收也是同理，先收再返。甚至有時(shí)地方為了爭取企業(yè)在當(dāng)?shù)芈鋺?，不僅僅減免了土地出讓金和稅收，甚至還會補(bǔ)貼幾千萬的固定資產(chǎn)投資款。

“水往低處流，誰給的政策最優(yōu)惠，我就去哪兒。”

為了吸引企業(yè)投資，各地競爭激烈，于是在優(yōu)惠政策上各出奇招。而有趣的是，上級領(lǐng)導(dǎo)一方面要求縣委書記們嚴(yán)格按規(guī)辦事，另一方面又對此睜一只眼閉一只眼，甚至還經(jīng)常開會介紹這些招商引資的經(jīng)驗(yàn)。

這樣的雙重性在基層治理中比比皆是，表面看起來詭譎，其背后的邏輯則簡單直接：為了發(fā)展經(jīng)濟(jì)，為了完成領(lǐng)導(dǎo)交派的任務(wù)。

李克軍抱怨，很多時(shí)候人們總是說基層的縣委書記是“歪嘴和尚念經(jīng)”，中央的經(jīng)是好的，只是執(zhí)行的時(shí)候被基層給搞壞了。但人們不知道的是，在抓落實(shí)過程中，經(jīng)常遇到大原則與工作任務(wù)相悖、大政策與具體政策相左、政策互相打架等情況。而縣委書記是全縣大大小小所有事務(wù)的“第一責(zé)任人”，既然必須擔(dān)負(fù)起這個(gè)責(zé)任，而當(dāng)兩種要求同時(shí)擺在面前的時(shí)候，怎么辦，能不能辦成事，考驗(yàn)的就是地方官的能力。

“我能當(dāng)?shù)闷疬@個(gè)官，我就有當(dāng)?shù)闷鸬霓k法。”李克軍雖然有些無奈，但語氣鏗鏘。

最常見的辦法是“兩手抓”。

以城鎮(zhèn)改造為例，一方面上級領(lǐng)導(dǎo)明確給縣委書記們制定目標(biāo)，如今年要改造多少面積的棚戶區(qū)，建起多少棟居民樓，讓多少戶住上新房。數(shù)字、指標(biāo)、考核如一座座大山向縣委書記壓過來。另一方面，他還要撐著笑容反復(fù)重復(fù)領(lǐng)導(dǎo)的另一個(gè)要求：不準(zhǔn)非法拆遷、暴力拆遷，要耐心工作。

那么問題來了，既要在幾個(gè)月內(nèi)完成改造任務(wù)，又要溫聲細(xì)語地勸說拆遷戶簽訂協(xié)議，令所有人滿意?？h委書記們陷入兩難，因?yàn)榇硕邘缀蹼y以共存，當(dāng)面臨對上負(fù)責(zé)和對下負(fù)責(zé)的矛盾時(shí)，縣委書記需要作出選擇。

多數(shù)縣委書記在權(quán)衡利弊后，內(nèi)心的天平會向前者傾斜。但這并不意味著縣委書記是黑心到犧牲百姓的利益，只為讓上級滿意。在多數(shù)城建和拆遷的故事中，如果可能的話，縣委書記還是愿意用正確、科學(xué)的方式與拆遷戶商定補(bǔ)償協(xié)議，但面臨有些在他們看來冥頑不化的釘子戶時(shí)，想到緊迫的任務(wù)時(shí)間和巨大的考核壓力，縣委書記也不會拒絕使用一些“非常規(guī)手段”，如高價(jià)收買釘子戶，默許開發(fā)商采取斷電、砸玻璃等手段。