李克軍。攝影|《中國新聞周刊》記者 董潔旭

原標題：一位縣委書記眼中的官場

《中國新聞周刊》記者|霍思儀

本文首發(fā)于2016年11月25日總第782期《中國新聞周刊》

每天早上六點半起床，八點半到崗，每周至少有兩天看文件到晚上八九點，三四天出去應酬。接待領導，會見客商，拉關系，建人脈，每周可以在家安心吃晚飯的時間不足三天。

做了八年半縣(市)委書記的李克軍，形容這種工作狀態(tài)是“白加黑，五加二”。他對《中國新聞周刊》說，做縣委書記期間，感受最深的是壓力大，責任重，“哪個方面出了亂子，都不好向上級和百姓交待。”

1996年3月，李克軍開始在黑龍江省哈爾濱市延壽縣擔任縣委書記。2002年，調任阿城市(縣級市)市委書記。2004年，他進入黑龍江省委巡視組成為一名巡視專員，直到2011年7月退休。

退休后的李克軍似乎有些“另類”，他不像別的老干部每天釣魚、練書法、樂樂呵呵地在家養(yǎng)老，他要繼續(xù)做一件在他的子女看來冒風險的事兒：寫一本書，記錄下縣委書記這個群體的真實狀態(tài)，他們的理想與欲望、尷尬與無奈，在現(xiàn)實面前發(fā)自人性的選擇以及對自己的拷問。

李克軍坦承，縣委書記也是普普通通的人，既不是天使，也不是魔鬼，而他想做的不過是在這本書里說說真話。

2008年到2012年，他創(chuàng)作完成《縣委書記們的主政謀略》。全書共收集近110多位縣委書記的真實故事，其中20多位是李克軍親自走訪，剩余的則源自新聞報道、資料搜集或可靠信源。

通過這些真實案例，李克軍生動地勾勒出了中國基層縣域的官場生態(tài)，詳細地闡述了縣委書記的行為準則和為官之道，以及其背后深層的邏輯。

權力

“家有千口，主事一人。”

今年66歲的李克軍在縣鄉(xiāng)跟老百姓打交道久了，更喜歡用一些俗語對《中國新聞周刊》解釋基層的權力運作。他坦率地指出，縣委書記是縣級政權的核心人物，在公務員職級序列中雖然僅僅屬于處級干部，但作為黨和國家各項決策運行的“終點站”，縣委書記的權力很大。

首先，縣委書記掌握著實際的用人權。雖然按照《黨政領導干部選拔任用工作條例》，從形式上看，現(xiàn)在的縣委書記對干部選拔任用僅有三項無足輕重的權力：一是對組織部門的具體方案具有審查和是否上會討論的決定權;二是具有和其他縣級領導干部同樣的測評、推薦權;三是在常委會上，對已經(jīng)通過諸多程序確定的擬任免人員，具有和其他常委同樣的任免投票權。但實際上，縣委書記可以對干部選任工作進行程度不同的把控，比如決定什么時間動手調整干部，或向分管干部工作的副書記或組織部長以商量的口氣，提出比較具體的意見。

李克軍指出，只要縣委書記通過各種渠道委婉地表達出自己的意圖，很少有人會說不。

李克軍任縣委書記期間，他們提名縣里的一個干部做副縣長，上級領導機關卻沒有同意，李克軍于是親自給該領導打電話，陳述了這名干部的優(yōu)點，隨后該干部順利上任。

對縣管官員而言，縣委書記可以決定其任免和去留。對地級市市管干部而言，縣委書記的建議權也有一定分量，因為上級組織部門和上級黨委往往會尊重縣委書記的意見。

縣委書記對干部任用有話語權，很容易轉化為更多的權力。

除了干部任用外，縣委書記還程度不同地掌握了整個縣的實際財權和涉及金錢的各種工程項目。按照現(xiàn)行體制，一般是縣長和縣財政局掌財權。但實際上，具體的錢怎么用，用在哪兒，縣委書記也可以左右。大額資金也會通過正規(guī)的程序，比如召開縣委常委會進行審核，但無論怎樣，資金使用的最終決定權掌握在縣委書記手中。至于有很大獲利空間的工程項目，雖然是縣長、副縣長和建設局長負責工程項目的發(fā)包，但實際操作中，縣委書記想包給誰，也有辦法搞定，相應的官場“潛規(guī)則”由此衍生。

如在任何一個現(xiàn)場辦公或常委討論的場合，發(fā)言的順序須按照“大家心知肚明”的規(guī)定，先是副職，然后是縣長，最后由書記一錘定音。

李克軍說，中國正處于法治社會的轉型期， 現(xiàn)行的法規(guī)政策往往與基層的實際情況不符，因此需要縣委書記根據(jù)更加復雜的現(xiàn)實進行決策和決斷。尤其是當很多上級布置的工作時間緊迫時，即使是出于提高工作效率的目的，也需要確定一個人的權威。這種情況下，個人的威力和魅力往往容易被放大。

李克軍認為，縣委書記的權力“既大又小”。

這里所謂的“大”，是說他們的權力涵蓋面寬、機動性大，大部分公共事務可以在縣(市)范圍內得到處理，也可以說“非規(guī)施政”的空間比較大。所謂“小”，是指改革發(fā)展中的一些重要問題，縣(市)在法定的權限內無法解決，即“合法權力”相對小。要辦成一件事或者平息某些不容拖延的社會矛盾，有時需要先斬后奏或斬而不奏;有時則需要打政策、法律的“擦邊球”，甚至不得不“闖紅燈” “越紅線”，“走鋼絲”“打險牌”，采取某些政策法規(guī)依據(jù)不夠充分的措施甚至違規(guī)手段，才能實現(xiàn)既定工作目標或維持正常運轉。

縣委書記們稱之為“靈活變通”。

變通

最典型的靈活變通體現(xiàn)在招商引資中。

2004年，李克軍在阿城市(縣級市)任市委書記期間，曾經(jīng)和一家大型乳業(yè)集團洽談投資，對方提出，除了在征地、稅收上給予優(yōu)恵外，還需政府補貼兩千萬設備購置款，如果條件滿足，愿意在阿城市投資建廠。為了可預期的經(jīng)濟收益和整個縣的經(jīng)濟發(fā)展，李克軍和幾大班子反復協(xié)商后，最終還是咬牙答應了這家企業(yè)的要求。

談及最后妥協(xié)的原因，李克軍說得實在：“不給他就不來。來了之后會帶來收益，不給就上別的地方了。”

這種妥協(xié)雖是為了當?shù)氐慕?jīng)濟發(fā)展，但的確客觀上違背了國家關于招商引資不得有過度優(yōu)惠政策的規(guī)定。李克軍說，國家有兩條高壓線，一是不能以各種方式白送土地，即減免土地出讓金;二是對于要在當?shù)赝顿Y的企業(yè)，不能減、免或返稅。但在實際施政中，尤其是中西部等欠發(fā)達地區(qū)，所有招商引資項目在這兩條上都有突破，土地出讓金有的全免，有的減半，稅收一般是免二減三，即免除二年，減半收取稅收三年。

當然，各地的縣委書記們不會明目張膽地違反政策，而是會另辟蹊徑，靈活變通地達到自己的目的。

以土地出讓金為例，既然政策規(guī)定不許減免，那縣委書記就采取先收后返的方式，即按照規(guī)定走招拍掛程序，將出讓的地塊拍賣給投資企業(yè)后，企業(yè)依規(guī)支付政府相應的土地出讓金，無論這個錢是企業(yè)真的自己掏，還是政府私下借錢給企業(yè)讓他交，但這個錢必須要在賬上體現(xiàn)出來。

隨后，政府再通過財政辦法，以支持工業(yè)發(fā)展基金的名義，將這筆錢返還給企業(yè)。實際上，相當于企業(yè)免費獲得了這塊土地。

稅收也是同理，先收再返。甚至有時地方為了爭取企業(yè)在當?shù)芈鋺?，不僅僅減免了土地出讓金和稅收，甚至還會補貼幾千萬的固定資產(chǎn)投資款。

“水往低處流，誰給的政策最優(yōu)惠，我就去哪兒。”

為了吸引企業(yè)投資，各地競爭激烈，于是在優(yōu)惠政策上各出奇招。而有趣的是，上級領導一方面要求縣委書記們嚴格按規(guī)辦事，另一方面又對此睜一只眼閉一只眼，甚至還經(jīng)常開會介紹這些招商引資的經(jīng)驗。

這樣的雙重性在基層治理中比比皆是，表面看起來詭譎，其背后的邏輯則簡單直接：為了發(fā)展經(jīng)濟，為了完成領導交派的任務。

李克軍抱怨，很多時候人們總是說基層的縣委書記是“歪嘴和尚念經(jīng)”，中央的經(jīng)是好的，只是執(zhí)行的時候被基層給搞壞了。但人們不知道的是，在抓落實過程中，經(jīng)常遇到大原則與工作任務相悖、大政策與具體政策相左、政策互相打架等情況。而縣委書記是全縣大大小小所有事務的“第一責任人”，既然必須擔負起這個責任，而當兩種要求同時擺在面前的時候，怎么辦，能不能辦成事，考驗的就是地方官的能力。

“我能當?shù)闷疬@個官，我就有當?shù)闷鸬霓k法。”李克軍雖然有些無奈，但語氣鏗鏘。

最常見的辦法是“兩手抓”。

以城鎮(zhèn)改造為例，一方面上級領導明確給縣委書記們制定目標，如今年要改造多少面積的棚戶區(qū)，建起多少棟居民樓，讓多少戶住上新房。數(shù)字、指標、考核如一座座大山向縣委書記壓過來。另一方面，他還要撐著笑容反復重復領導的另一個要求：不準非法拆遷、暴力拆遷，要耐心工作。

那么問題來了，既要在幾個月內完成改造任務，又要溫聲細語地勸說拆遷戶簽訂協(xié)議，令所有人滿意。縣委書記們陷入兩難，因為此二者幾乎難以共存，當面臨對上負責和對下負責的矛盾時，縣委書記需要作出選擇。

多數(shù)縣委書記在權衡利弊后，內心的天平會向前者傾斜。但這并不意味著縣委書記是黑心到犧牲百姓的利益，只為讓上級滿意。在多數(shù)城建和拆遷的故事中，如果可能的話，縣委書記還是愿意用正確、科學的方式與拆遷戶商定補償協(xié)議，但面臨有些在他們看來冥頑不化的釘子戶時，想到緊迫的任務時間和巨大的考核壓力，縣委書記也不會拒絕使用一些“非常規(guī)手段”，如高價收買釘子戶，默許開發(fā)商采取斷電、砸玻璃等手段。