在全面推進依法治國的進程中，行政應訴因有助于提升依法行政水平而日益受到重視。在緩解了“告官不見官”等現(xiàn)象的情況下，“出庭不出聲”、敗訴率上升、應訴能力和技巧欠缺等行政應訴“短板”也開始凸顯。前不久，國務院辦公廳下發(fā)的《關于加強和改進行政應訴工作的意見》(以下簡稱《意見》)，為有力推進行政應訴、建設法治政府提供了契機。

“告官不見官”現(xiàn)象緩解

“機動車檢驗部門與交警并非同一部門，這與本案無關。”“請明確安裝車頂行李架是否違法。”“行政復議決定書里已經明確，原告加裝燈具的行為構成違法”……

7月27日，一場激烈交鋒的庭審辯論在昆明市五華區(qū)法院展開。這起案件中，原告因駕駛改裝車輛被交警罰款200元，起訴要求撤銷處罰決定。當天庭審中，原告方僅代理律師1人出庭，應訴的交警部門則派出了昆明市交警支隊負責人、法制處2名民警、支隊二大隊大隊長和1名民警。

“交警是行政機關中行政應訴做得比較好的。”五華區(qū)法院行政庭庭長任春波介紹，五華區(qū)法院2009年被確定為云南省行政首長出庭應訴的試點，如今區(qū)級行政機關負責人出庭應訴率已達到100%。據(jù)昆明市中院行政庭審判長方玲介紹，2014年全市法院審理的行政機關負責人出庭應訴案只有39件，2015年就猛增到了189件。

近年來，從中央到地方，相關部門一直不斷推進行政應訴工作，在案件大幅增長的同時，各地行政機關負責人出庭應訴率明顯提高。今年4月貴陽市中院開庭審理的一起行政訴訟案件中，貴州省副省長出庭應訴;在廣西、廣東、青海等多地，法院審理行政訴訟案時，廳長、副市長出庭應訴已屢見不鮮。

專家表示，行政機關負責人出庭應訴率雖大幅上升，但距離新行政訴訟法的“常態(tài)化”要求還有一定距離。有的負責人對行政訴訟較為抵觸，認為出庭應訴不是法定職責義務;有的認為審理法院的“行政級別”比所在機關低，出庭有礙機關形象;有的甚至以法院必須支持行政機關勝訴作為出庭應訴的條件。

敗訴率上升的警示

與此同時，一些敗訴率上升的情況也需要引起注意。從2015年5月1日到2016年4月20日，北京全市法院在審結的一審行政訴訟案件中，行政機關總體敗訴率為10.7%，在法院作出判決的案件中，行政機關敗訴率達29%。而據(jù)云南省高院副院長田成有介紹，2015年度云南省行政機關一審行政案件敗訴率為13.91%，同比上升0.83%，上升幅度雖不大，但有逐年升高的趨勢。

云南大學法學院院長高巍分析，敗訴率的上升表明，行政機關應訴能力仍然有待提高。一方面，一些行政機關負責人存在“出庭不出聲”的問題。記者就曾旁聽過多起這樣的案件，從舉證、辯論到最后陳述均由律師代勞。另一方面，一些“開口”應訴的行政機關負責人也表現(xiàn)出對相關法律規(guī)定不熟悉、對案件事實不了解、答非所問等問題。

同時，一些行政機關對待行政訴訟的認真程度仍不足。如法律規(guī)定作為被告的行政機關應當在收到起訴狀十五日內提交作出行政行為的證據(jù)和所依據(jù)的規(guī)范性文件，并提出答辯狀。一些行政機關往往忽視舉證期限的問題，延遲舉證或不舉證，從而導致敗訴。有縣政府甚至因對法院受理行政案件“賭氣”故意不提交相關證據(jù)，最終敗訴。同時，還有少數(shù)行政機關存在拖延履行生效裁判的情形。

從客觀情況看，一些行政機關沒有專門的行政應訴人員，也沒有長期聘請的法律顧問。基層行政機關的行政應訴工作通常由法制機構內從事行政復議的工作人員具體辦理，但在一些地方復議人員往往缺乏且日常復議任務繁重，影響行政應訴工作的質量。

專家表示，關鍵還是要不斷提升行政機關依法行政的能力和水平，只有這樣，“民告官”的案件才會不斷減少。

推進行政應訴進入快車道

針對上述問題，此次《意見》明確，被訴行政機關要嚴格按照行政訴訟法的規(guī)定，向人民法院提交答辯狀，提供作出行政行為的證據(jù)和依據(jù)。被訴行政機關負責人要帶頭履行行政應訴職責，積極出庭應訴。被訴行政機關出庭應訴人員要熟悉法律規(guī)定、了解案件事實和證據(jù)，配合人民法院查明案情。

為促進行政機關完善應訴工作機制、提高應訴能力，《意見》同時提出兩項要求。一是明確行政應訴工作職責分工。要強化被訴行政行為承辦機關或者機構的行政應訴責任，同時發(fā)揮法制工作機構或者負責法制工作的機構在行政應訴工作中的組織、協(xié)調、指導作用。

二是加強行政應訴能力建設。各地區(qū)、各部門要加強行政應訴工作力量，合理安排工作人員，積極發(fā)揮政府法律顧問和公職律師作用，確保行政應訴工作力量與工作任務相適應。要切實保障行政應訴工作經費、裝備和其他必要的工作條件。要建立行政應訴培訓制度，每年開展一到兩次集中培訓、旁聽庭審和案例研討等活動，提高行政機關負責人、行政執(zhí)法人員等相關人員的行政應訴能力。

“建設法治政府的要求決定了加強行政應訴能力勢在必行，且任務非常緊迫。”云南省法制辦副主任楊宏敏說，《意見》更為細化，每個具體條目都針對目前行政應訴工作中存在的現(xiàn)實問題，具有極強的指導意義。(半月談記者 王研)