在全面推進(jìn)依法治國(guó)的進(jìn)程中，行政應(yīng)訴因有助于提升依法行政水平而日益受到重視。在緩解了“告官不見(jiàn)官”等現(xiàn)象的情況下，“出庭不出聲”、敗訴率上升、應(yīng)訴能力和技巧欠缺等行政應(yīng)訴“短板”也開(kāi)始凸顯。前不久，國(guó)務(wù)院辦公廳下發(fā)的《關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)行政應(yīng)訴工作的意見(jiàn)》(以下簡(jiǎn)稱《意見(jiàn)》)，為有力推進(jìn)行政應(yīng)訴、建設(shè)法治政府提供了契機(jī)。

“告官不見(jiàn)官”現(xiàn)象緩解

“機(jī)動(dòng)車檢驗(yàn)部門與交警并非同一部門，這與本案無(wú)關(guān)。”“請(qǐng)明確安裝車頂行李架是否違法。”“行政復(fù)議決定書(shū)里已經(jīng)明確，原告加裝燈具的行為構(gòu)成違法”……

7月27日，一場(chǎng)激烈交鋒的庭審辯論在昆明市五華區(qū)法院展開(kāi)。這起案件中，原告因駕駛改裝車輛被交警罰款200元，起訴要求撤銷處罰決定。當(dāng)天庭審中，原告方僅代理律師1人出庭，應(yīng)訴的交警部門則派出了昆明市交警支隊(duì)負(fù)責(zé)人、法制處2名民警、支隊(duì)二大隊(duì)大隊(duì)長(zhǎng)和1名民警。

“交警是行政機(jī)關(guān)中行政應(yīng)訴做得比較好的。”五華區(qū)法院行政庭庭長(zhǎng)任春波介紹，五華區(qū)法院2009年被確定為云南省行政首長(zhǎng)出庭應(yīng)訴的試點(diǎn)，如今區(qū)級(jí)行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴率已達(dá)到100%。據(jù)昆明市中院行政庭審判長(zhǎng)方玲介紹，2014年全市法院審理的行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴案只有39件，2015年就猛增到了189件。

近年來(lái)，從中央到地方，相關(guān)部門一直不斷推進(jìn)行政應(yīng)訴工作，在案件大幅增長(zhǎng)的同時(shí)，各地行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴率明顯提高。今年4月貴陽(yáng)市中院開(kāi)庭審理的一起行政訴訟案件中，貴州省副省長(zhǎng)出庭應(yīng)訴;在廣西、廣東、青海等多地，法院審理行政訴訟案時(shí)，廳長(zhǎng)、副市長(zhǎng)出庭應(yīng)訴已屢見(jiàn)不鮮。

專家表示，行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴率雖大幅上升，但距離新行政訴訟法的“常態(tài)化”要求還有一定距離。有的負(fù)責(zé)人對(duì)行政訴訟較為抵觸，認(rèn)為出庭應(yīng)訴不是法定職責(zé)義務(wù);有的認(rèn)為審理法院的“行政級(jí)別”比所在機(jī)關(guān)低，出庭有礙機(jī)關(guān)形象;有的甚至以法院必須支持行政機(jī)關(guān)勝訴作為出庭應(yīng)訴的條件。

敗訴率上升的警示

與此同時(shí)，一些敗訴率上升的情況也需要引起注意。從2015年5月1日到2016年4月20日，北京全市法院在審結(jié)的一審行政訴訟案件中，行政機(jī)關(guān)總體敗訴率為10.7%，在法院作出判決的案件中，行政機(jī)關(guān)敗訴率達(dá)29%。而據(jù)云南省高院副院長(zhǎng)田成有介紹，2015年度云南省行政機(jī)關(guān)一審行政案件敗訴率為13.91%，同比上升0.83%，上升幅度雖不大，但有逐年升高的趨勢(shì)。

云南大學(xué)法學(xué)院院長(zhǎng)高巍分析，敗訴率的上升表明，行政機(jī)關(guān)應(yīng)訴能力仍然有待提高。一方面，一些行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人存在“出庭不出聲”的問(wèn)題。記者就曾旁聽(tīng)過(guò)多起這樣的案件，從舉證、辯論到最后陳述均由律師代勞。另一方面，一些“開(kāi)口”應(yīng)訴的行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人也表現(xiàn)出對(duì)相關(guān)法律規(guī)定不熟悉、對(duì)案件事實(shí)不了解、答非所問(wèn)等問(wèn)題。

同時(shí)，一些行政機(jī)關(guān)對(duì)待行政訴訟的認(rèn)真程度仍不足。如法律規(guī)定作為被告的行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)在收到起訴狀十五日內(nèi)提交作出行政行為的證據(jù)和所依據(jù)的規(guī)范性文件，并提出答辯狀。一些行政機(jī)關(guān)往往忽視舉證期限的問(wèn)題，延遲舉證或不舉證，從而導(dǎo)致敗訴。有縣政府甚至因?qū)Ψㄔ菏芾硇姓讣?ldquo;賭氣”故意不提交相關(guān)證據(jù)，最終敗訴。同時(shí)，還有少數(shù)行政機(jī)關(guān)存在拖延履行生效裁判的情形。

從客觀情況看，一些行政機(jī)關(guān)沒(méi)有專門的行政應(yīng)訴人員，也沒(méi)有長(zhǎng)期聘請(qǐng)的法律顧問(wèn)?；鶎有姓C(jī)關(guān)的行政應(yīng)訴工作通常由法制機(jī)構(gòu)內(nèi)從事行政復(fù)議的工作人員具體辦理，但在一些地方復(fù)議人員往往缺乏且日常復(fù)議任務(wù)繁重，影響行政應(yīng)訴工作的質(zhì)量。

專家表示，關(guān)鍵還是要不斷提升行政機(jī)關(guān)依法行政的能力和水平，只有這樣，“民告官”的案件才會(huì)不斷減少。

推進(jìn)行政應(yīng)訴進(jìn)入快車道

針對(duì)上述問(wèn)題，此次《意見(jiàn)》明確，被訴行政機(jī)關(guān)要嚴(yán)格按照行政訴訟法的規(guī)定，向人民法院提交答辯狀，提供作出行政行為的證據(jù)和依據(jù)。被訴行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人要帶頭履行行政應(yīng)訴職責(zé)，積極出庭應(yīng)訴。被訴行政機(jī)關(guān)出庭應(yīng)訴人員要熟悉法律規(guī)定、了解案件事實(shí)和證據(jù)，配合人民法院查明案情。

為促進(jìn)行政機(jī)關(guān)完善應(yīng)訴工作機(jī)制、提高應(yīng)訴能力，《意見(jiàn)》同時(shí)提出兩項(xiàng)要求。一是明確行政應(yīng)訴工作職責(zé)分工。要強(qiáng)化被訴行政行為承辦機(jī)關(guān)或者機(jī)構(gòu)的行政應(yīng)訴責(zé)任，同時(shí)發(fā)揮法制工作機(jī)構(gòu)或者負(fù)責(zé)法制工作的機(jī)構(gòu)在行政應(yīng)訴工作中的組織、協(xié)調(diào)、指導(dǎo)作用。

二是加強(qiáng)行政應(yīng)訴能力建設(shè)。各地區(qū)、各部門要加強(qiáng)行政應(yīng)訴工作力量，合理安排工作人員，積極發(fā)揮政府法律顧問(wèn)和公職律師作用，確保行政應(yīng)訴工作力量與工作任務(wù)相適應(yīng)。要切實(shí)保障行政應(yīng)訴工作經(jīng)費(fèi)、裝備和其他必要的工作條件。要建立行政應(yīng)訴培訓(xùn)制度，每年開(kāi)展一到兩次集中培訓(xùn)、旁聽(tīng)庭審和案例研討等活動(dòng)，提高行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人、行政執(zhí)法人員等相關(guān)人員的行政應(yīng)訴能力。

“建設(shè)法治政府的要求決定了加強(qiáng)行政應(yīng)訴能力勢(shì)在必行，且任務(wù)非常緊迫。”云南省法制辦副主任楊宏敏說(shuō)，《意見(jiàn)》更為細(xì)化，每個(gè)具體條目都針對(duì)目前行政應(yīng)訴工作中存在的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題，具有極強(qiáng)的指導(dǎo)意義。(半月談?dòng)浾?王研)