據(jù)中新社報道，美國前亞太事務(wù)助理國務(wù)卿坎貝爾當(dāng)?shù)貢r間19日在華盛頓說，美國遲遲不批準《聯(lián)合國海洋法公約》，是因為參議院擔(dān)憂批準后可能會出現(xiàn)侵害美國主權(quán)的情況，美國希望能夠保留選擇權(quán)。

坎貝爾當(dāng)天在出席美國卡內(nèi)基國際和平基金會舉辦的亞太研討會期間做上述表示。他說，美國自身不批準《公約》，卻要求其他國家遵守《公約》，這一態(tài)度頗有“諷刺”意味。

美國前亞太事務(wù)助理國務(wù)卿坎貝爾(資料圖)

他表示，歷史上，仲裁庭曾多次作出不利于美國及其盟友利益的裁決，美國參議院上一次就是否批準《公約》進行討論是在數(shù)年前，當(dāng)時他曾出席聽證會并介紹美方立場。參議院對《公約》的大多數(shù)批評意見是，擔(dān)憂批準后可能會出現(xiàn)侵害美國主權(quán)的情況，而美國希望“保留是否遵守裁決的選擇權(quán)”。

坎貝爾還就美國整體亞太戰(zhàn)略表示，美國應(yīng)倡導(dǎo)以和平方式解決地區(qū)爭端，繼續(xù)深化與亞太各國的互動，合作追求共同繁榮。美方應(yīng)制定包容亞太各國的合作“大框架”，并將中國納入其中，這不是遏制中國，而是一個“更廣泛”的外交戰(zhàn)略，這樣的選擇符合美國最佳利益。

7月20日，共和黨全國代表大會表決通過新黨綱，概括了該黨在內(nèi)政外交等領(lǐng)域的觀點。雖然黨綱無法律約束力，但在很大程度上反映了一黨的政策取向?？藏悹栒J為，這份黨綱表明，共和黨目前重點聚焦中東、南亞、“伊斯蘭國”極端組織的挑戰(zhàn)、美國中東政策與本土恐怖主義事件的關(guān)聯(lián)等問題，并未在整個亞太投入同等精力。

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美國為何不加入聯(lián)合國海洋法公約

1982年4月30日，第三次聯(lián)合國海洋法會議以130票贊成、4票反對、17票棄權(quán)，通過了被譽為當(dāng)今世界“海洋憲章”的《聯(lián)合國海洋法公約》(以下簡稱《公約》)。美國是四個反對國之一?！豆s》于1994年11月16日生效，迄今已有包括中國在內(nèi)的167個締約方(含歐盟)，而美國仍未加入。

是美國從一開始就不積極嗎?非也!實際上，美國在第三次海洋法會議期間，積極參與了《公約》整個起草過程，主導(dǎo)了議題設(shè)置、規(guī)則確定，是會議的主要發(fā)起國、主要談判國。是美國后來不熱心了嗎?也不是!從克林頓到小布什再到奧巴馬，幾任美國政府都曾推動國會批準《公約》。當(dāng)今美國的國務(wù)院、五角大樓、海軍、產(chǎn)業(yè)界甚至眾多的國會議員也都認為加入《公約》更有利于維護美國利益，是大勢所趨。既然如此，作為一個海洋強國，一個活躍與國際海洋法領(lǐng)域的唯一超級大國，美國為什么當(dāng)時不簽署、至今仍不加入《公約》呢?

直接原因：不滿海底采礦規(guī)定

反對《公約》確立的國際海底區(qū)域制度是美國拒絕加入《公約》的直接理由。國際海底制度事關(guān)美國的安全利益，多位美國總統(tǒng)都十分關(guān)注這個問題。第三次海洋會議召開初期，美國積極參與整個《公約》草案擬定，其海底政策轉(zhuǎn)向如何在聯(lián)合國范圍內(nèi)安排具體的資源開發(fā)機制，以技術(shù)和資本優(yōu)勢確立對深海海底資源的分配主導(dǎo)權(quán)和利益壟斷。可以說，美國對《公約》“國際海底區(qū)域制度”(簡稱“區(qū)域”)是抱有很大期望的。但是，由于根本理念的差異，在國際海底歸屬及其資源分配這一攸關(guān)海洋秩序面貌的核心問題上，美國與大多數(shù)國家爭斗逐漸尖銳。美國國內(nèi)對《公約》的反對意見也會在會議后期日盛，并占據(jù)上風(fēng)。里根總統(tǒng)于1982年7月9日明確表示，“《公約》關(guān)于深層海底礦藏開發(fā)部分不符合美國的目標(biāo)。”

“區(qū)域”是《公約》第十一部分新建的一種海洋制度，它將國家管轄范圍以外的海洋底土及其資源規(guī)定為“人類的公共繼承資產(chǎn)”，建立“國際海底管理局”代表全人類進行管理。

對《公約》的規(guī)定，美國表示了強烈不滿。第一，美國反對國際管理局理事會席位設(shè)置及大會、理事會表決機制，認為其不能確保美國在“區(qū)域”事項決策中發(fā)揮足夠影響。第二，美國反對“審查會議”的功能安排，不滿于《公約》可以在美國不同意的情況下，就能改變深海采礦制度的結(jié)構(gòu)、向成員國增加新的義務(wù);反對《公約》對發(fā)達國家向“管理局”企業(yè)部提供貸款的比例安排，因為這意味著美國提供的貸款數(shù)額最多。第三，美國認為“區(qū)域”實行“平行開發(fā)制”，使企業(yè)部在早期成為一個享有特殊優(yōu)勢的競爭者;認為《公約》賦予了開采者向發(fā)展中國家無償轉(zhuǎn)讓深海采礦技術(shù)的“強制性技術(shù)轉(zhuǎn)讓”義務(wù)，卻未對發(fā)達國家的研發(fā)投入給予足夠補償;認為“生產(chǎn)限額政策”與自由市場經(jīng)濟不符，損害美國經(jīng)濟利益。

為確?！豆s》的普遍性，77國集團主動宣布愿意無條件對話解決分歧。1994年達成的《關(guān)于執(zhí)行1982年12月10日<聯(lián)合國海洋公約>第十一部分的協(xié)定》(以下簡稱《執(zhí)行協(xié)定》)，對《公約》第十一部分做了實質(zhì)修改：取消了強制性技術(shù)轉(zhuǎn)讓制度、締約國對企業(yè)部的活動提供資金資助的規(guī)定、審查會議的設(shè)置，生產(chǎn)限額制度;還修改了“管理局”的決策機制，并在深海海床采礦決策小組中為美國保留了一個永久的席位。

可以說，這一結(jié)果基本上滿足了以美國為首的工業(yè)大國提出的反對意見，符合美國經(jīng)濟利益和海洋政策。此后，法、英、德、加等國陸續(xù)加入了《公約》，克林頓政府也簽署了修改后的《公約》。但是，美國國會仍拒絕批準加入《公約》。

真實企圖：享受權(quán)利規(guī)避義務(wù)

既然如此，那美國為什么仍不加入公約呢?

從根本上說，美國不加入《公約》，是基于維護其海洋霸權(quán)利益的考慮。從國際海洋制度建立的歷史脈絡(luò)看，顯然是發(fā)展中國家首先搶占了為《公約》提供“藍本”的先機，而最終《公約》也體現(xiàn)了發(fā)展中國家利益需求。這讓美國不滿于自身海洋霸權(quán)地位遭到的挑戰(zhàn)和國際海底開發(fā)制度霸權(quán)優(yōu)勢的喪失。

在《公約》確立的國際海底制度基本定型后，美國轉(zhuǎn)而尋求在《公約》之外構(gòu)建獨立的國際海底資源開發(fā)管控體系，意圖為美國提供能夠規(guī)避《公約》約束的政策選擇：一方面，于1980年制定了《深海海底固體礦物資源法》，為在不批準《公約》的情況下保護美國的海底利益做準備;另一方面，在1982年、1984年與一些西方發(fā)達工業(yè)國家先后簽訂《關(guān)于深海海底多金屬集合礦暫時安排的協(xié)定》《關(guān)于深海海底問題的臨時諒解》，確保在發(fā)達國家內(nèi)部形成有效的海底資源開發(fā)機制從而能與《公約》相抗衡。

同時美國認為，它可以依據(jù)習(xí)慣去享受《公約》所確立的權(quán)利，而不必承擔(dān)《公約》所確立的義務(wù)，因此加入《公約》基本上沒有必要。

1983年3月10日，里根總統(tǒng)發(fā)表“美國海洋政策聲明”：盡管美國不是1982年《公約》的締約國，但承認此《公約》中有關(guān)航海權(quán)和航空權(quán)的規(guī)定反映了習(xí)慣法，并按照《公約》中除深海床采礦規(guī)定以外的規(guī)定行事。他強調(diào)：第一，美國打算接受并按照傳統(tǒng)習(xí)慣中使用海洋的利益均衡原則行事，例如航行權(quán)和航空權(quán)。第二，美國將在全球海域依據(jù)《公約》反映出來的利益均衡原則行使和堅持其航行和飛越自由和權(quán)利。

美國還聲稱，其早已通過總統(tǒng)聲明、國內(nèi)立法及互惠條約等方式對專屬經(jīng)濟區(qū)、大陸架及外大陸架的海床、底土等進行全面、有效的管理與控制。而且，美國也是國際海事組織的理事國、北極理事會的創(chuàng)始成員國、南極條約的協(xié)商國，并不斷加強與國際海底管理局等國際組織的合作。故而，美國認為自己在事實上享受著與《公約》有關(guān)全部海洋權(quán)利，卻不需要承擔(dān)相應(yīng)的義務(wù);而如果加入《公約》反而會受條約義務(wù)和一些規(guī)則的限制。

美國對《公約》的態(tài)度還體現(xiàn)出了合則用、不合則廢的海洋霸權(quán)心態(tài)。比如，由于擔(dān)心《公約》發(fā)展趨勢不確定性可能會增加對美國利益的負面影響，進而挑戰(zhàn)美國主導(dǎo)的海洋霸權(quán)地位，即使美國的“挺”《公約》者在進行作證時，也建議未來如果利益受到嚴重威脅，美國可以退出公約。

霸權(quán)行徑：肆意挑戰(zhàn)他國主權(quán)

當(dāng)今，美國反對加入《公約》者的論調(diào)往往是：加入《公約》有損國家主權(quán)、危害國家安全、損害國家利益，體現(xiàn)了美國各界對《公約》可能帶來的不利影響的擔(dān)心?？扇绻患尤搿豆s》，美國該怎樣保障《公約》賦予締約國的諸種權(quán)利(如航行權(quán)等)?

美國奉行實力主義。它認為《公約》的規(guī)定既已構(gòu)成習(xí)慣法，就可以通過援引慣例法來維護自由航行權(quán);一旦法律權(quán)得不到保障，美國海軍可通過武力或武力威脅來解決。有反《公約》者就強調(diào)：真正支撐美國航行自由和海洋權(quán)利的是海軍實力，維護海洋權(quán)益的最有效辦法是國務(wù)院的有利介入和軍艦的持續(xù)活動;既然這樣，美國為什么要加入《公約》?

實踐中，美國就是以軍事手段維護海洋霸權(quán)利益的。美國1979年搶在《公約》簽訂之前，制定了所謂的“航海自由計劃”海洋要求。1983年的海洋政策聲明強調(diào)：“美國政府不會默許其他國家單方面地限制國際社會在公海航海和飛越方面的權(quán)利和自由的行動，也包括有關(guān)公海的其他使用權(quán)。”

“航行自有計劃”自宣布以來，得到了國防部和國務(wù)院的貫徹實施。自1979年以來，美軍軍艦和軍用飛機已經(jīng)不顧超過35個國家的反對聲明，在各個海域行使了他們的“權(quán)利和自由”，而且他們平均每年都會引發(fā)30-40個反對聲明。盡管近十多年由于財政原因，美國“航行自由計劃”挑戰(zhàn)國家有所減少，但是挑戰(zhàn)了中國、阿根廷、巴西、印度、利比亞等19個國家的領(lǐng)海主張，2015年則挑戰(zhàn)了包括中國在內(nèi)的13個國家。

當(dāng)然，美國不加入《公約》也有復(fù)雜的歷史和政治經(jīng)濟背景，是多種力量、利益博弈的結(jié)果，比如政府更迭、選舉年政治、府院關(guān)系、政黨之爭，還有單邊主義政策與新保守主義意識形態(tài)作祟。但是，透過現(xiàn)象看本質(zhì)，表象的背后隱藏著霸權(quán)主義下的美國國家利益與國際海洋新秩序的博弈。

可具有諷刺的是，作為海南域外國家和《公約》非締約國，美國為推行其亞太戰(zhàn)略、強行介入南海爭端，卻試圖借助《公約》強化其介入之法理和道義地位。然而，從法理上講，作為非締約國的美國，無權(quán)與中國談條約義務(wù)，甚至還侵犯了中國主權(quán);從道義上看，美國為了本國海洋霸權(quán)利益，拒絕加入《公約》，卻以《公約》為幌子，干涉他國關(guān)系，充分暴露其強權(quán)政治和霸權(quán)主義行徑。