據(jù)中新社報(bào)道，美國(guó)前亞太事務(wù)助理國(guó)務(wù)卿坎貝爾當(dāng)?shù)貢r(shí)間19日在華盛頓說(shuō)，美國(guó)遲遲不批準(zhǔn)《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》，是因?yàn)閰⒆h院擔(dān)憂批準(zhǔn)后可能會(huì)出現(xiàn)侵害美國(guó)主權(quán)的情況，美國(guó)希望能夠保留選擇權(quán)。

坎貝爾當(dāng)天在出席美國(guó)卡內(nèi)基國(guó)際和平基金會(huì)舉辦的亞太研討會(huì)期間做上述表示。他說(shuō)，美國(guó)自身不批準(zhǔn)《公約》，卻要求其他國(guó)家遵守《公約》，這一態(tài)度頗有“諷刺”意味。

美國(guó)前亞太事務(wù)助理國(guó)務(wù)卿坎貝爾(資料圖)

他表示，歷史上，仲裁庭曾多次作出不利于美國(guó)及其盟友利益的裁決，美國(guó)參議院上一次就是否批準(zhǔn)《公約》進(jìn)行討論是在數(shù)年前，當(dāng)時(shí)他曾出席聽(tīng)證會(huì)并介紹美方立場(chǎng)。參議院對(duì)《公約》的大多數(shù)批評(píng)意見(jiàn)是，擔(dān)憂批準(zhǔn)后可能會(huì)出現(xiàn)侵害美國(guó)主權(quán)的情況，而美國(guó)希望“保留是否遵守裁決的選擇權(quán)”。

坎貝爾還就美國(guó)整體亞太戰(zhàn)略表示，美國(guó)應(yīng)倡導(dǎo)以和平方式解決地區(qū)爭(zhēng)端，繼續(xù)深化與亞太各國(guó)的互動(dòng)，合作追求共同繁榮。美方應(yīng)制定包容亞太各國(guó)的合作“大框架”，并將中國(guó)納入其中，這不是遏制中國(guó)，而是一個(gè)“更廣泛”的外交戰(zhàn)略，這樣的選擇符合美國(guó)最佳利益。

7月20日，共和黨全國(guó)代表大會(huì)表決通過(guò)新黨綱，概括了該黨在內(nèi)政外交等領(lǐng)域的觀點(diǎn)。雖然黨綱無(wú)法律約束力，但在很大程度上反映了一黨的政策取向?？藏悹栒J(rèn)為，這份黨綱表明，共和黨目前重點(diǎn)聚焦中東、南亞、“伊斯蘭國(guó)”極端組織的挑戰(zhàn)、美國(guó)中東政策與本土恐怖主義事件的關(guān)聯(lián)等問(wèn)題，并未在整個(gè)亞太投入同等精力。

延伸閱讀：

美國(guó)為何不加入聯(lián)合國(guó)海洋法公約

1982年4月30日，第三次聯(lián)合國(guó)海洋法會(huì)議以130票贊成、4票反對(duì)、17票棄權(quán)，通過(guò)了被譽(yù)為當(dāng)今世界“海洋憲章”的《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》(以下簡(jiǎn)稱《公約》)。美國(guó)是四個(gè)反對(duì)國(guó)之一?！豆s》于1994年11月16日生效，迄今已有包括中國(guó)在內(nèi)的167個(gè)締約方(含歐盟)，而美國(guó)仍未加入。

是美國(guó)從一開(kāi)始就不積極嗎?非也!實(shí)際上，美國(guó)在第三次海洋法會(huì)議期間，積極參與了《公約》整個(gè)起草過(guò)程，主導(dǎo)了議題設(shè)置、規(guī)則確定，是會(huì)議的主要發(fā)起國(guó)、主要談判國(guó)。是美國(guó)后來(lái)不熱心了嗎?也不是!從克林頓到小布什再到奧巴馬，幾任美國(guó)政府都曾推動(dòng)國(guó)會(huì)批準(zhǔn)《公約》。當(dāng)今美國(guó)的國(guó)務(wù)院、五角大樓、海軍、產(chǎn)業(yè)界甚至眾多的國(guó)會(huì)議員也都認(rèn)為加入《公約》更有利于維護(hù)美國(guó)利益，是大勢(shì)所趨。既然如此，作為一個(gè)海洋強(qiáng)國(guó)，一個(gè)活躍與國(guó)際海洋法領(lǐng)域的唯一超級(jí)大國(guó)，美國(guó)為什么當(dāng)時(shí)不簽署、至今仍不加入《公約》呢?

直接原因：不滿海底采礦規(guī)定

反對(duì)《公約》確立的國(guó)際海底區(qū)域制度是美國(guó)拒絕加入《公約》的直接理由。國(guó)際海底制度事關(guān)美國(guó)的安全利益，多位美國(guó)總統(tǒng)都十分關(guān)注這個(gè)問(wèn)題。第三次海洋會(huì)議召開(kāi)初期，美國(guó)積極參與整個(gè)《公約》草案擬定，其海底政策轉(zhuǎn)向如何在聯(lián)合國(guó)范圍內(nèi)安排具體的資源開(kāi)發(fā)機(jī)制，以技術(shù)和資本優(yōu)勢(shì)確立對(duì)深海海底資源的分配主導(dǎo)權(quán)和利益壟斷?？梢哉f(shuō)，美國(guó)對(duì)《公約》“國(guó)際海底區(qū)域制度”(簡(jiǎn)稱“區(qū)域”)是抱有很大期望的。但是，由于根本理念的差異，在國(guó)際海底歸屬及其資源分配這一攸關(guān)海洋秩序面貌的核心問(wèn)題上，美國(guó)與大多數(shù)國(guó)家爭(zhēng)斗逐漸尖銳。美國(guó)國(guó)內(nèi)對(duì)《公約》的反對(duì)意見(jiàn)也會(huì)在會(huì)議后期日盛，并占據(jù)上風(fēng)。里根總統(tǒng)于1982年7月9日明確表示，“《公約》關(guān)于深層海底礦藏開(kāi)發(fā)部分不符合美國(guó)的目標(biāo)。”

“區(qū)域”是《公約》第十一部分新建的一種海洋制度，它將國(guó)家管轄范圍以外的海洋底土及其資源規(guī)定為“人類的公共繼承資產(chǎn)”，建立“國(guó)際海底管理局”代表全人類進(jìn)行管理。

對(duì)《公約》的規(guī)定，美國(guó)表示了強(qiáng)烈不滿。第一，美國(guó)反對(duì)國(guó)際管理局理事會(huì)席位設(shè)置及大會(huì)、理事會(huì)表決機(jī)制，認(rèn)為其不能確保美國(guó)在“區(qū)域”事項(xiàng)決策中發(fā)揮足夠影響。第二，美國(guó)反對(duì)“審查會(huì)議”的功能安排，不滿于《公約》可以在美國(guó)不同意的情況下，就能改變深海采礦制度的結(jié)構(gòu)、向成員國(guó)增加新的義務(wù);反對(duì)《公約》對(duì)發(fā)達(dá)國(guó)家向“管理局”企業(yè)部提供貸款的比例安排，因?yàn)檫@意味著美國(guó)提供的貸款數(shù)額最多。第三，美國(guó)認(rèn)為“區(qū)域”實(shí)行“平行開(kāi)發(fā)制”，使企業(yè)部在早期成為一個(gè)享有特殊優(yōu)勢(shì)的競(jìng)爭(zhēng)者;認(rèn)為《公約》賦予了開(kāi)采者向發(fā)展中國(guó)家無(wú)償轉(zhuǎn)讓深海采礦技術(shù)的“強(qiáng)制性技術(shù)轉(zhuǎn)讓”義務(wù)，卻未對(duì)發(fā)達(dá)國(guó)家的研發(fā)投入給予足夠補(bǔ)償;認(rèn)為“生產(chǎn)限額政策”與自由市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)不符，損害美國(guó)經(jīng)濟(jì)利益。

為確保《公約》的普遍性，77國(guó)集團(tuán)主動(dòng)宣布愿意無(wú)條件對(duì)話解決分歧。1994年達(dá)成的《關(guān)于執(zhí)行1982年12月10日<聯(lián)合國(guó)海洋公約>第十一部分的協(xié)定》(以下簡(jiǎn)稱《執(zhí)行協(xié)定》)，對(duì)《公約》第十一部分做了實(shí)質(zhì)修改：取消了強(qiáng)制性技術(shù)轉(zhuǎn)讓制度、締約國(guó)對(duì)企業(yè)部的活動(dòng)提供資金資助的規(guī)定、審查會(huì)議的設(shè)置，生產(chǎn)限額制度;還修改了“管理局”的決策機(jī)制，并在深海海床采礦決策小組中為美國(guó)保留了一個(gè)永久的席位。

可以說(shuō)，這一結(jié)果基本上滿足了以美國(guó)為首的工業(yè)大國(guó)提出的反對(duì)意見(jiàn)，符合美國(guó)經(jīng)濟(jì)利益和海洋政策。此后，法、英、德、加等國(guó)陸續(xù)加入了《公約》，克林頓政府也簽署了修改后的《公約》。但是，美國(guó)國(guó)會(huì)仍拒絕批準(zhǔn)加入《公約》。

真實(shí)企圖：享受權(quán)利規(guī)避義務(wù)

既然如此，那美國(guó)為什么仍不加入公約呢?

從根本上說(shuō)，美國(guó)不加入《公約》，是基于維護(hù)其海洋霸權(quán)利益的考慮。從國(guó)際海洋制度建立的歷史脈絡(luò)看，顯然是發(fā)展中國(guó)家首先搶占了為《公約》提供“藍(lán)本”的先機(jī)，而最終《公約》也體現(xiàn)了發(fā)展中國(guó)家利益需求。這讓美國(guó)不滿于自身海洋霸權(quán)地位遭到的挑戰(zhàn)和國(guó)際海底開(kāi)發(fā)制度霸權(quán)優(yōu)勢(shì)的喪失。

在《公約》確立的國(guó)際海底制度基本定型后，美國(guó)轉(zhuǎn)而尋求在《公約》之外構(gòu)建獨(dú)立的國(guó)際海底資源開(kāi)發(fā)管控體系，意圖為美國(guó)提供能夠規(guī)避《公約》約束的政策選擇：一方面，于1980年制定了《深海海底固體礦物資源法》，為在不批準(zhǔn)《公約》的情況下保護(hù)美國(guó)的海底利益做準(zhǔn)備;另一方面，在1982年、1984年與一些西方發(fā)達(dá)工業(yè)國(guó)家先后簽訂《關(guān)于深海海底多金屬集合礦暫時(shí)安排的協(xié)定》《關(guān)于深海海底問(wèn)題的臨時(shí)諒解》，確保在發(fā)達(dá)國(guó)家內(nèi)部形成有效的海底資源開(kāi)發(fā)機(jī)制從而能與《公約》相抗衡。

同時(shí)美國(guó)認(rèn)為，它可以依據(jù)習(xí)慣去享受《公約》所確立的權(quán)利，而不必承擔(dān)《公約》所確立的義務(wù)，因此加入《公約》基本上沒(méi)有必要。

1983年3月10日，里根總統(tǒng)發(fā)表“美國(guó)海洋政策聲明”：盡管美國(guó)不是1982年《公約》的締約國(guó)，但承認(rèn)此《公約》中有關(guān)航海權(quán)和航空權(quán)的規(guī)定反映了習(xí)慣法，并按照《公約》中除深海床采礦規(guī)定以外的規(guī)定行事。他強(qiáng)調(diào)：第一，美國(guó)打算接受并按照傳統(tǒng)習(xí)慣中使用海洋的利益均衡原則行事，例如航行權(quán)和航空權(quán)。第二，美國(guó)將在全球海域依據(jù)《公約》反映出來(lái)的利益均衡原則行使和堅(jiān)持其航行和飛越自由和權(quán)利。

美國(guó)還聲稱，其早已通過(guò)總統(tǒng)聲明、國(guó)內(nèi)立法及互惠條約等方式對(duì)專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)、大陸架及外大陸架的海床、底土等進(jìn)行全面、有效的管理與控制。而且，美國(guó)也是國(guó)際海事組織的理事國(guó)、北極理事會(huì)的創(chuàng)始成員國(guó)、南極條約的協(xié)商國(guó)，并不斷加強(qiáng)與國(guó)際海底管理局等國(guó)際組織的合作。故而，美國(guó)認(rèn)為自己在事實(shí)上享受著與《公約》有關(guān)全部海洋權(quán)利，卻不需要承擔(dān)相應(yīng)的義務(wù);而如果加入《公約》反而會(huì)受條約義務(wù)和一些規(guī)則的限制。

美國(guó)對(duì)《公約》的態(tài)度還體現(xiàn)出了合則用、不合則廢的海洋霸權(quán)心態(tài)。比如，由于擔(dān)心《公約》發(fā)展趨勢(shì)不確定性可能會(huì)增加對(duì)美國(guó)利益的負(fù)面影響，進(jìn)而挑戰(zhàn)美國(guó)主導(dǎo)的海洋霸權(quán)地位，即使美國(guó)的“挺”《公約》者在進(jìn)行作證時(shí)，也建議未來(lái)如果利益受到嚴(yán)重威脅，美國(guó)可以退出公約。

霸權(quán)行徑：肆意挑戰(zhàn)他國(guó)主權(quán)

當(dāng)今，美國(guó)反對(duì)加入《公約》者的論調(diào)往往是：加入《公約》有損國(guó)家主權(quán)、危害國(guó)家安全、損害國(guó)家利益，體現(xiàn)了美國(guó)各界對(duì)《公約》可能帶來(lái)的不利影響的擔(dān)心?？扇绻患尤搿豆s》，美國(guó)該怎樣保障《公約》賦予締約國(guó)的諸種權(quán)利(如航行權(quán)等)?

美國(guó)奉行實(shí)力主義。它認(rèn)為《公約》的規(guī)定既已構(gòu)成習(xí)慣法，就可以通過(guò)援引慣例法來(lái)維護(hù)自由航行權(quán);一旦法律權(quán)得不到保障，美國(guó)海軍可通過(guò)武力或武力威脅來(lái)解決。有反《公約》者就強(qiáng)調(diào)：真正支撐美國(guó)航行自由和海洋權(quán)利的是海軍實(shí)力，維護(hù)海洋權(quán)益的最有效辦法是國(guó)務(wù)院的有利介入和軍艦的持續(xù)活動(dòng);既然這樣，美國(guó)為什么要加入《公約》?

實(shí)踐中，美國(guó)就是以軍事手段維護(hù)海洋霸權(quán)利益的。美國(guó)1979年搶在《公約》簽訂之前，制定了所謂的“航海自由計(jì)劃”海洋要求。1983年的海洋政策聲明強(qiáng)調(diào)：“美國(guó)政府不會(huì)默許其他國(guó)家單方面地限制國(guó)際社會(huì)在公海航海和飛越方面的權(quán)利和自由的行動(dòng)，也包括有關(guān)公海的其他使用權(quán)。”

“航行自有計(jì)劃”自宣布以來(lái)，得到了國(guó)防部和國(guó)務(wù)院的貫徹實(shí)施。自1979年以來(lái)，美軍軍艦和軍用飛機(jī)已經(jīng)不顧超過(guò)35個(gè)國(guó)家的反對(duì)聲明，在各個(gè)海域行使了他們的“權(quán)利和自由”，而且他們平均每年都會(huì)引發(fā)30-40個(gè)反對(duì)聲明。盡管近十多年由于財(cái)政原因，美國(guó)“航行自由計(jì)劃”挑戰(zhàn)國(guó)家有所減少，但是挑戰(zhàn)了中國(guó)、阿根廷、巴西、印度、利比亞等19個(gè)國(guó)家的領(lǐng)海主張，2015年則挑戰(zhàn)了包括中國(guó)在內(nèi)的13個(gè)國(guó)家。

當(dāng)然，美國(guó)不加入《公約》也有復(fù)雜的歷史和政治經(jīng)濟(jì)背景，是多種力量、利益博弈的結(jié)果，比如政府更迭、選舉年政治、府院關(guān)系、政黨之爭(zhēng)，還有單邊主義政策與新保守主義意識(shí)形態(tài)作祟。但是，透過(guò)現(xiàn)象看本質(zhì)，表象的背后隱藏著霸權(quán)主義下的美國(guó)國(guó)家利益與國(guó)際海洋新秩序的博弈。

可具有諷刺的是，作為海南域外國(guó)家和《公約》非締約國(guó)，美國(guó)為推行其亞太戰(zhàn)略、強(qiáng)行介入南海爭(zhēng)端，卻試圖借助《公約》強(qiáng)化其介入之法理和道義地位。然而，從法理上講，作為非締約國(guó)的美國(guó)，無(wú)權(quán)與中國(guó)談條約義務(wù)，甚至還侵犯了中國(guó)主權(quán);從道義上看，美國(guó)為了本國(guó)海洋霸權(quán)利益，拒絕加入《公約》，卻以《公約》為幌子，干涉他國(guó)關(guān)系，充分暴露其強(qiáng)權(quán)政治和霸權(quán)主義行徑。